- 摘自 -

魏霖霖,约格·戴特玛.积跬步以至千里——德国法兰克福城市绿带发展史与“慢营建”实践[J/OL].国际城市规划:1-14[2020-04-19].

关键词： 城市绿色空间；城市绿带；慢营建策略；规划实践

0 引言

城市生态修复与绿色空间体系的营建不仅有助于提升建成环境质量，惠宜居民身心健康，也常伴随地区的整体升级与城市意向的重塑，是城市发展中的关键环节。德国绿色城市享有盛名，当前国内研究对其规划方案或管理方法也有涉及，却鲜有对案例背景与建设过程的挖掘，以至于经常忽略了德国模式的成功关键在于普通概念经过本土化转译与适应性建设后的完美落地。对我国许多面临城市生态转型的地区而言，这种以地方实践为导向的长期综合行动规划更具启示性和指导性。本文从法兰克福城市绿带展开，通过对绿带发展史的追溯，从规划设计、管理结构、法律法规和实施保障等多个角度，重现绿带的规划与持续营建过程，展示基于长期大量小型子项目的渐进式“慢营建”策略对地区绿色空间、绿色认知与行为方式的塑造，并分析这种实施策略对我国城市绿色空间建设的重要借鉴意义与具体途径。

1 兰克福城市概况

1 兰克福城市概况

1.1 兰克福市与莱茵美因大都市区

美因河畔法兰克福（Frankfurt am Main）是德国黑森州最大城市，地处莱茵河上游平原，气候温润，莱茵河的支流美因河流经城市中心。法兰克福面积248.3km 2，登记人口72.4万。其规模看似与城市地位不符，但德国城市网络化程度极高，法兰克福市是法兰克福—莱茵美因大都市区的核心，实际辐射人口550万，区域面积14800km 2（图1），该市64.7%的雇员选择通勤往返于区域内其他城市。因此法兰克福市与其大都市区在社会、经济、交通、生活和文化等层面高度连接共享，与我国大型城市的核心区与郊区新区具有一定可比性。

1.2 法兰克福的三条绿带

法兰克福城市范围内共有三条绿带。第一条被称为“老城墙绿带”（图2），前身为中世纪法兰克福的星形防御城墙，1806年城墙被拆除后改建为市民公共绿地以纪念城墙历史，1827年颁布《城墙意义声明》（Wallservitut）保护该地区永不被建设侵占。第二条绿带原本是一条宽阔的林荫环路，19世纪初环绕当时的城市边界修建，最终由于城市扩张和路面拓宽逐渐消失，变成一条局部有中央绿化的城市快速环路。

第三条绿带才是现今的城市绿带，环绕中心城区，总长70km，总面积约8000ha，占城市面积的1/3。绿带有3个主要区域（图2），南部是市政府1372年购买的大片城市森林（Stadtwald）；西北尼达河谷地区（Niddatal）在20世纪初曾被德国规划师恩斯特•梅（Ernst May）规划为“尼达河绿带”（Grüngürtel Niddatal），此方案在当时的住宅建设热潮中被遗忘，但这片开放空间却得以留存至今；东北吕肯山丘片区（Berger Rücken）仍保留着大片农田、果园、老公园和无数城市记忆。法兰克福绿带是一个综合了绿带、绿道、城市公园、野地公园等多种概念的绿色开放空间集合，它塑造了城市开放空间的基础结构，接驳区域公园的放射性绿道，共同构成法兰克福—莱茵美因城市群的绿色网络，并承载整个地区的绿色休闲以及生态系统多功能性保护等职能（图3）。

2 法兰克福城市绿带的规划

2.1 从舶来概念到公共规划项目

二战后，法兰克福的高速城市建设推进了经济复苏，但整体规划的缺位却导致交通拥堵、环境污染以及城市特色消失。建筑师提尔•贝伦斯（Till Behrens）首先提出规划第三绿带作为“面向发展的城市政策与应对综合问题的绿色空间”，建设网状绿色开放空间体系为主导的城市结构，重塑城市形象（图4）。时任法兰克福环境部部长的汤姆•柯尼希斯（Tom Koenigs）注意到贝伦斯的第三绿带方案，但以其政治家的敏锐，柯尼希斯意识到普通的规划方式不能满足这样激进的城市绿色转型设想。因此，柯尼希斯一方面从政府、媒体和市民三个角度积极扩大绿带概念的影响，如推动市议会启动“1990绿带项目年”，推进市民竞赛与市民讨论，组织公共徒步观光，展开地方议会的绿带现场讨论，同时确保媒体的充分参与和宣传。另一方面，绿带项目办公室组织开展国际研讨会和设计竞赛等学术活动，并邀请多国专家制定绿带发展规划。最终考虑到土地权属与实际可行性，贝伦斯的构想只剩大致形态，但同时，“绿带既是城市公共空间也是城市形象的体现”这样一种当时比较新潮的想法却前所未有地深入人心。

2.2 从规划图纸到法律保障体系

使法兰克福绿带区别于普通城市绿地的是其全方位的法律保障。1991年，《绿带宪法》（Grüngürtel-Verfassung）作为“绿带项目年”的核心成果被法兰克福市议会全票通过。这部宪法包括四个部分：《绿带宪章》（Grüngürtel Charte）是对项目的生态价值、社会价值和规划原则的总体表述；公共法律保护方案针对土地保障、设计原则和规划过程；土地使用规划作为相关决策基础（图5）；绿带规划方案（1：10000）则包含现状和未来发展策略。更重要的是一份高达3亿德国马克（约1.55亿欧元）的预算，包含捐资计划、未来城市土地置换导则、专项基金建立途径以及未来10年内的具体财政与组织措施。

随后，绿带的重要性又在不同级别的法律法规中得到反复强调。1992年起，绿带范围内涉及的所有土地利用规划和地方发展规划都进行了复核以解决潜在冲突；1994年，整个绿带区域被纳入黑森州景观保护区范围；1995年，绿带被划入莱茵美因区域公园。如今，五重法律法规保护着绿带：独立议会通过的宪法、建筑管理局的法规、地区土地利用规划、景观保护规定以及黑森州区域空间规划。《绿带宪法》和相关法规是对政府政策形式的创新，旨在将城市开放空间理解为独立空间要素来进行长期主动的规划管理。

3 “慢营建”模式在实践中的演进

3.1 绿带公司：在失败中奠定“慢营建”基础

1992年，法兰克福绿带有限责任公司（Grüngürtel Frankfurt GmbH）成立，全面负责绿带项目的实施与管理，这也是德国城市公共项目最常见的运营模式。绿带公司在彼得•利泽尔（Peter Lieser）和迪特玛•福格尔（Dietmar Vogel）两位教授的领导下，首先编制了未来5年的实施规划。尽管彼时资金和人员充裕，却没有立即进行大规模建设，而是首先开展了一批示范项目，如1994年尼达河及沿岸洪泛区生态修复项目、1995年山地区域整治项目和1996年森林部分地区整治项目。整个绿带的实施周期预计为30—50年，奠定了绿带“慢速缓行”的基调，同时每个具体项目都有明确的范围和期限，以确保整体项目的实施进度。

选择这样周期漫长的营建策略主要基于对生态修复固有周期的考虑和对整体不确定性的试探。绿带公司领导人既是学者也是设计师，既受渐进主义规划思想影响，也带有客观严谨的务实主义风格。他们认为绿带项目法律保障良好、预算充足，不应急于一时。然而绿带公司很快遭遇内忧外患。公司运营不久，法兰克福政府因严重财政问题一再削减绿带预算，1991年绿带项目年期间的一年时间就花掉260万德国马克，而绿带公司四年时间总共只有300万德国马克可供支配。更致命的是机构设置上的天然缺陷，绿带公司由行业专家领导，但实施过程却需要多个政府部门的充分协助，双方沟通效率低下导致互相掣肘，怨气渐生。1996年市政当局解散了绿带公司。值得庆幸的是，第一批示范项目已经初见成效，用实际效果展示了“慢”之于绿色空间的意义，为后来的实践方法奠定了基础。

3.2 绿带项目小组：在限制中探索“慢营建”模式

3.2.1 绿带小组的跨部门组织方式

1997年，吸取绿带公司的失败教训，绿带项目小组（Grüngürtel-Projektgruppe）成立并设计为多个政府部门合作的动态组织。小组负责人是环境部部长克劳斯•霍佩（Klaus Hoppe），8名组员分别来自环境部、绿地部、城市规划部和城市森林办公室这四个核心相关部门。交通部、城市给排水办公室和自然保护管理处等人员也会在需要时参与讨论。绿带小组本身不是一个固定的部门，反而更像是“兼职”，即所有成员在不同部门都有本职工作，但同时也为绿带项目服务。成员们定期开会，因此清楚彼此的责任和工作范围，同时每个成员自然成为绿带小组与不同部门之间的桥梁。这种组织方法既是制度创新，也是资金短缺下的无奈之举。成员的加入取决于自身意愿和负责人面试，加入小组后比其他人承担更多工作，其收入并未得到显著提升，但他们仍以惊人的创造力和毅力确保了绿带营建工作的高效实施。

3.2.2 绿带慢营建：用微小项目渗透居民生活

绿带小组面临的困难更胜从前：政府预算下调至每年32.5万欧元（约合63.5万德国马克）；绿带公司的一些项目还未完工；同时法兰克福的住宅长期短缺，若绿带项目停止或遇到问题，则很可能被建设项目侵占。如何用有限的资金保护绿带土地、凸显绿带价值，特别是让市民了解绿带、认识绿带进而主动进入绿带，直接关系到绿带的存亡。

此时，鲁尔区的IBA埃姆舍景观公园正因多个精妙的棕地改造项目声名鹊起，绿带小组发现，这种基于小型项目的渐进式实施模式或许就是绿带的一条出路。鲁尔区遇到的问题并非资金短缺，而是面对广阔的工业污染土地无从着手，只能从相对可控的小型地块的修复与景观设计开始规划和实施。意料之外的是，通过一个接一个小型项目的成功，民众和投资者的信心得以缓缓建立，而小型项目自身也成为整体项目的宣传窗口，进而形成良性循环。相比鲁尔区，法兰克福绿带小组与政府的关系更紧密，绿带规模更小，整体规划方案已经建立，但自身吸引力却不够明确，因此照搬“鲁尔模式”并不现实，必须根据绿带实情对这种渐进式实施模式做出适应性改良。

绿带小组首先分析了绿带公司的经验，认为第一批项目对关键地区的生态环境基础进行了质的提升，对使用者却不够关心，显得“高高在上”；但相对独立的小项目对绿带而言确实具有极高的可操作性。因此绿带小组保留了50年总体实施期限，并规划两种类型的微小项目，旨在树立“绿带品牌”，建立绿带在市民心中的形象。第一类项目是不涉及绿带空间实施的公共宣传，如绿带标志的设计（图6）、绿带地图的重修与扩大发放、专项科普小手册的编制、夏季绿带散步活动、绿带吉祥物设计、绿带主题展览和10周年纪念活动等；第二类项目则是绿带内服务设施的建设，如带有绿带标志的座椅、休息亭、标识系统、石碑、统一设计的历史文化介绍牌、短途主题步道和木栈道等。

这两类微型项目以极低的预算维持了绿带的曝光度和大众认知度，挖掘绿带的历史和文化价值，保证了绿带公司遗留的高预算生态修复项目得以完成，也帮助绿带走过最艰难的时期，完成了绿带的第一步蜕变——从空间概念变为城市符号。此时的“慢营建”始于无奈，但也极大地启发了绿带小组对绿色空间建设的理解，特别是积累了非物质空间建设的丰富经验，补充了原始规划中的短板。

3.2.3 绿带慢营建：用系列项目提升整体质量

尽管微型项目资金需求低且较为灵活，但不能从本质上提升绿带整体空间质量。绿带营建10周年时，绿带项目小组聘请专家分析绿带建设得失，随后大幅调整并归类小型项目，使其更有吸引力、系统性和社会性，以便吸引政府之外的投资来源。在公共宣传系列活动的基础上，绿带陆续形成了环路步道、公园改造、装置艺术、地方景观重现、老机场区域改造、生态教育计划和自然保护等系列项目（图7），每一个系列中包含若干子项目，因此既保持了资金筹措和实施的灵活性（表1），也在更大尺度上提升绿带的整体质量，形成了地方特有的基于系列项目的长期慢营建模式。

位于城市西北侧尼达河畔的老机场改造集中体现了慢营建特色。此处原为美空军基地，2001年归属政府后进行了核心区域规划设计，2003年完成核心区建设。建设本身只是老机场项目的开始。2003年建设的同时，地方自然保护机构和科研机构就开始了针对项目中生态修复区域的长期生态监测（图8）；2004年将原有部分停机坪改造为“绿色教室”，成为绿带教育项目中的第一个固定站点，并定期举办科普教育活动；2005年整修入口区域和周边辅助设施，瞭望塔和停机坪改建的展厅和咖啡厅开业；2006年“绿带艺术装置系列”中的绿带吉祥物铜像定址于此；2008年起每年开展“绿带领航员”活动，由自然保护相关专业的教授与学生志愿者带领青少年展开实地科普与调查活动。在十几年的持续关照下，老机场的活动不断得到丰富和调整，形成集科研、教育、历史文化和休闲为一体的市民中心，因需求而改变，因时间而富饶。

至此，法兰克福绿带所独有的“慢营建”模式已经成形。与其说慢营建是一种规划实践思想，不如说它是鲁尔区模式在法兰克福绿带的适应性落地，是多年实践中针对实际问题的创新性应用。慢营建并非畏首畏尾，也不完全符合渐进主义（Incrementalism）规划概念，相反，法兰克福绿带的总体目标一直非常明确，绿带小组用慢营建模式克服内外困境，形成一个积土成丘、从量变到质变的过程。“慢”是面对资金、人员资源严重受限的柔性策略，将宏大目标转变为多个角度、不同侧面的细小目标；从实施的目的来看，每个项目各有侧重，但众多项目的集合可以极大地覆盖绿带规划最初基于空间、生态和社会三个层面的各项子目标，从而将这些空泛的目标具体落实到空间设计中（表2）。每个项目在资金筹集过程中的艰难复杂确实对工作多有限制，但同时也降低了规划的预设性，带来了新的机遇，最直接的影响是新的概念、新的规划模式、新的参与方式与参与者为项目带来的活力。

多样化的项目和长期的实践不仅可以适应更多类型的需求，也极大地提高了容错率，让绿带整体在保证总方向的前提下不断进行微调。例如，青少年生态教育并不是1991年绿带规划文本中的目标，但2003年随着基础设施的日渐完备，绿带使用人群中家庭比例显著提高，项目小组敏锐地捕捉到了生态科普活动的潜在需求，随即开展“绿带教育空间”系列活动并连续获得联合国“可持续发展教育”奖项。截至2012年已经在绿带中设置14个教育基站，每年有200—300个小型教育活动供家庭或学生团体参加。没有哪种规划能做到对未来的完全预测，只有面向内在需求的不断更新才能保持空间活力。绿带因这些小而精巧的项目变得越来越具有异质性，而多数系列项目至今仍在缓慢而持续的实践中。

3.2.4 绿带慢营建：用定期反思修正整体方向

慢营建也有其自身缺陷，容易在大量小项目的具体建设中迷失总体方向，因此绿带项目每10年都会进行详细的回顾与反思。2012年适逢绿带建设20周年，项目小组组织了一个包含建筑师、景观设计师、城市规划师、社会学家和生态学家的专家小组，结合现场调研、问卷、访谈等多种方法，从空间结构、基础设施、生态、社会和经济角度，详尽地评估绿带20年得失，并在此基础上制定了《2030法兰克福开放空间体系发展导则》以及一份新的绿带策略性规划“轮辐与射线”（Speichenund Strahlen），致力于通过绿带的下一步建设，应对绿色空间网络化、城市气候适应性和人口类型多样性等热门城市问题（图9）。

4 慢营建模式的特征与优势

法兰克福绿带是一个完全面向地方市民的非传统型绿带，因此国际知名度并不高。然而，在资金和人员受限的情况下，法兰克福绿带经过长期实践与反思修正，逐步探索出最适合自身管理结构和背景条件的“慢营建”实施途经，实现了城市绿色开放空间的灵活性与多样性，特别是塑造了整个城市的空间结构和市民对绿色开放空间的关注与认知。这种慢营建模式针对城市绿色开放空间的特殊性，根据不同类型的目标和地点，规划数量多、体积小、周期短、重点不同且空间位置不同的具体执行项目，进行多年的持续建造以及定期自我审核，其核心要素对当前我国城市绿色实践具有较大的启发性：

(1) 延长总期限，缩短分期限。 绿带设定了30—50年期限，但单个项目不超过一年甚至一个季度。相对独立的小项目摆脱了大规模投资依赖，同时快速见效，形成良性反馈。完美的规划并不存在，但持续实践的小项目可以在保证规划目标的基础上灵活地查缺补漏。

(2) 细化总目标，简化子目标。 绿带在规划中也有大而空的目标如“提高生态价值”，但在说明中具体到生态多样性、水体、气候、地方景观等内容和用地中；每个小项目的目标进一步明确到“改善入口景观与人车流线”，最后自下而上地、用完善的零件组建成了精密的整体。

(3) 增加系统性，降低复杂性。 尽管绿带“系列项目”也受资金限制，但有序而反复出现的项目群增加了景观设计的深度与多样性，不仅化整为零地改善空间质量，也有利于加深居民的认知，建立绿色空间品牌。

(4) 提升参与性，弱化预设性。 由于各项目的资金来源不同，绿带小组与不同利益相关者的反复沟通无形中增加了每个项目的独特性，突破了原始规划预设。点状项目的各具特色最终成就了整片地区的多样性，扩大了影响人群的维度与空间辐射范围。

5 结论

城市绿色空间有其自身的生命周期与生长模式，是严格依赖物质与非物质环境而存在的。每个优秀的城市绿色开放空间实践也都有其独特的背景与运作模式，无法脱离场所单独讨论。基于大量小型项目的渐进式实施理念是德国大型城市公共项目的重要实施方法。法兰克福绿带探索的“慢营建”策略以长期系统发展规划为基础，以定期整体评估与修正为必要环节，通过种类多样、目的多样的小型项目群在较长时间周期中的不断更替演进，积累物质空间的变化，最终推进目标人群的认知转变与绿色行为模式。这种方法与一次性建设模式的根本性区别在于，慢营建认为城市绿色开放空间不是承担规划愿景的静态画面，而是动态变化、不断更新的有机体。城市中唯一确定不变的就是持续的变化本身，而慢营建途径则可以自下而上、由点及面地缓冲变化、响应变化，从而实现需求与供给的协同。

“慢速”、“缓行”已经成为我国城市建设中的陌生词语，但恰恰是绿色转型中最需要的特质。强大的政府执行力和快速的建设能力塑造了我国较为完善的城市灰色基础设施体系，但也在很大程度上限制了对非建设空间的想象力。极高的建设能力已经可以保证施工图纸得到完全执行，然而总体规划图纸本身这种自上而下的工作思路却使得实施中缺乏细节与关怀，在使用中缺少灵活性与可更新性，而在更长的时间周期中难以对现实问题的及时响应。我国大城市的空间建设能力不断提升，对生态问题的重视也远超从前，大规模、一次性、改头换面式的绿色改造已经不能满足越来越丰富多样的需求，自下而上、直面复杂现实问题、积跬步以致千里的慢速模式是建设可持续城市绿色空间的必要途径。

责编：黄伊婷

来源：上海城市研究