自古以来，加强对官吏的考核与考察并建构相应的制度都是封建王朝政治制度的重点。尽管在不同朝代，受社会历史和政治环境等多重因素影响，其制度规范的完善与详略程度有所不同，考核考察实施操作也不尽相同，但也存在一些共性的制度特征和规律。对官吏进行考核，其功能主要可概括为“察贤否”与“明功过”两方面，前者主要对官吏的德才能力作出鉴定，其结果主要是为官吏的选拔任用升降提供依据；后者主要是对官吏的政绩功过作出鉴定，起到监督官吏工作和作风、促进改进执政业绩进而为官吏奖惩提供依据。从古代官吏考核的这些功能上可以看出，考核自古以来就是用于任免升降和奖励惩戒的重要制度手段，正如侯建良在《中国古代文官制度》中所指出的：“由于考课结果要作为升降奖罚的依据，所以考课权限与任免权限有密切关系；由于考课主要是考核政绩（工作成绩），所以考课权限与行政权限也有密切关系。”

考核制度在我国古代称之为“考课制度”。据史书记载，在舜统治时期已有考核。《尚书·舜典》记载了舜时期的考绩制度“三载考绩，三考，黜陟幽明。庶绩咸熙”。即以三年为考核周期并将考核结果用于升降奖惩，通过考核对工作业绩起到推动作用。这是“三载考绩、三考黜陟”说法的由来。该书还记载了舜对所辖各部落首领的考绩，“五年一巡狩”。此后，随着封建官僚制度的发展，官吏考核制度开始逐步建立和发展。

据史书记载，战国时期就应该建立了官吏考核制度。林新奇在《中国人事管理史》中，认为战国时期正式建立官吏考核制度的主要标志是“上记制度”，即将“记书”（有关簿册）逐级上报以供考核。他研究指出战国时期的“记书”包括两种：一种是年初定下的任务书或预算簿；一种是年终实际完成的政绩统计或工作汇报。随后，秦汉继续实行上计制度，在不同朝代考核制度规范与实施情况各有不同。这里重点选取了具有代表性的几个朝代或时期的考核制度展开研究，包括秦汉、魏晋南北朝、唐朝和明清等，这是出于对古代官吏考核与选拔任用制度具有紧密关系而做出的选择，分别对应察举制、九品中正制和科举制而对考核制度进行分析研究。

秦汉时期的考核制度

统一后的秦国延续了军功爵制，但为适应郡县制国家统治需要，开始探寻新的官吏选拔和考课机制，但由于秦朝存续时间较短，制度主体仍以延续以前的制度为主。直到汉代，开始建立新的官吏选拔和考核制度，实行了察举征辟制和较为明确的分步骤分层级的官吏考课制度。

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秦灭六国后建立了统一的中央集权政治体制，适应郡县制管理需要，相应地开始对官吏选拔与考核进行调整，但更多地延续了战国时期秦国的制度，即官吏选拔上以“军功爵”制为主，官吏考核上以“上计”制为主。所谓“军功爵”制，就是以军功作为战乱时期官吏选拔依据，这是针对过去依据血缘关系继位的世官制进行的改革，商鞅变法明确提出了“宗室非有军功论，不得为属籍”。正是以军功为核心标准的官吏选拔使得秦国在军事力量上达到强盛，进而吞灭六国实现统一。统一后的秦国延续战国时期秦国的“上计”制考课，即逐级上报有关户口增长、农田开垦、赋税收入、社会治安等簿册进行考核，通常是年初下达任务书或预算簿，年终逐级上报完成情况，先由郡国守相考核县令，再将各县考核情况和计簿进行汇总上报中央，接受中央主管部门的考核。此外，中央各部门和地方各级长官还要对其属吏进行考核，皇帝对中央各部门长官进行考核。可见，秦朝实行的“上计”制考课，是注重各级官吏工作业绩的政绩考核。

汉代延续了秦朝“上计”考核方式，但已开始建立专门的考课制度。西汉初期考课制度有《功令》《上计律》等，规定由丞相和御史大夫主持对中央各机构和郡府守相的考核，其中丞相负责考课工作，御史大夫负责对考课工作进行监督与核实；郡府守相负责对县令进行考核，郡县长官负责对所属地方官吏的考核。东汉时期郡国专门设立了“上计吏”“上计掾”，专门负责平时政绩登记统计和年终赴京汇报职责。考核周期上，实行一年一小考，三年一大考。考核结束后，依据考核结果对各级官吏进行奖惩，对绩优者进行升官、增秩、赏赐等奖励，对绩差者进行申诫、杖责、罚俸、降职、免官等处罚。

汉代为了巩固中央集权，加强了对各级官吏的选拔和考核管理。一方面，推行了察举征辟制，通过察举、征召和辟除等多种方式，从德才表现等各个方面，在全国范围内遴选各类优秀人才，充实到中央和地方官僚机构官吏队伍中，为实现中央集权管理奠定组织基础；另一方面，颁布专门的考课法令，加强对各级官吏进行政绩考核，通过实施分级考核加强各级官吏管理和队伍建设，为中央集权管理体制高效运转建立管理机制。汉代“上计”制考课，明确规定了重点考核“户口垦田、钱谷出入、盗贼多少”等政绩情况，突出体现了对各级官吏履职尽责情况的考核、管理和监督，也是强化对各级官吏工作业绩的一种考核。

魏晋南北朝时期的考核制度

到了魏晋南北朝时期，由于官吏选拔实行了“九品中正制”，“上品无寒门，下品无士族”，事实上官吏选拔被士族势力所把控，家庭出身成为决定官吏晋升、选用的重要依据。因此，这一时期的考核制度对官吏晋升等结果影响很小，加之连年战乱，致使考绩制度难以施行，仅有个别朝代制定了考核制度。其中典型代表有两个：一是三国两晋中的西晋时期晋武帝司马炎制定的“五条课郡县法”，主要内容包括正身、勤百姓、抚孤寡、敦本息末、去人事五个方面，涵盖了政德、勤政、廉政、发展生产等各项要求；二是南北朝时期北朝西魏时期执政大臣宇文泰主持制定的“六条课郡法”，主要内容包括治心身、敦教化、尽地利、擢贤良、恤狱讼、均赋役六个方面，涵盖了对地方官政治、文化、经济以及选人用人等各项要求。

总体来看，在魏晋南北朝时期由于受基本的门阀政治影响，其官吏考核制度及对考核进行监督的监察制度都相对不够健全，考核结果很大程度受到门阀势力干预影响，其真实性和有效性大大降低，即便有个别朝代建立了考核制度，但由于战乱，也缺乏有效的实施。加之，这一时期实行了九品中正制的选官制度，世家大族把持官吏选拔任用，考核结果与官吏选拔任用基本无关，也使得考核制度功能发挥受到很大程度的限制，这也是导致该时期考核制度虚化、弱化的一个重要原因。

隋唐时期的考核制度

经过了三国两晋南北朝长时期的动乱，至隋朝开始重新统一建立了多民族封建王朝，也开始加强中央集权的政治制度建设，其中，考课制度是其中的一项重要制度。隋朝时期为了弱化传统士族势力对政治的影响、进一步加强中央集权并强化皇权，开始改革官吏选拔制度，探索建立科举考试制度，相应地加强了对官吏的考课，并构建相关制度。尽管历史上，往往将隋唐并称为隋唐时期，但由于隋朝存续时期较短，不论是科举考试选官制度还是官员考课制度，都是唐朝更为规范、更为严格，因此往往也以唐朝为典型代表加以介绍。

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唐朝的考核制度已相对较为健全。官吏考核设有专门机构，由尚书省吏部考功司负责，主要考核四品及以下官吏；其正副长官为郎中和员外郎，郎中为从五品，负责京官考核，员外郎为从六品，负责地方官考核。在对官吏进行考核的同时，还加强对官吏考核的监督。唐太宗贞观年间，在尚书省设立专门考校使开展考核工作的同时，在中书省设立中书舍人、在门下省设立给事中，分别对地方官和京官考核进行监督。三品以上官吏考核由皇帝亲自负责。

在考核周期上，唐朝分为一年一小考和三至五年（通常为四年）一大考，小考评定当年的政绩，大考综合历年小考进行评定，依据大考结果确定官吏升降奖惩。在考核程序上，唐朝设置了初考、复考、当众宣布结果并公示、对结果不服可以申诉等考核环节。在考核内容上，唐朝设定了比较严密细致的“四善二十七最”考核标准，“四善”是对政治品德方面设定的通用性标准，指的是德义有闻、清慎明著、公平可称、恪勤匪懈四个方面；“二十七最”对划分的二十七个职业（职位）门类根据不同的工作性质与特点设定个性化的最佳业绩标准，二十七个职业（职位）门类为近侍、选司、考校、礼官、乐官、判事、宿卫、督领、法官、校正、宣纳、学官、将帅、政教、文史、纠正、句检、监掌、役使、屯官、仓库、历官、方术、关津、市司、牧官、镇防。依据“四善二十七最”的考核标准，结合“最”和“善”的表现情况，将考核结果划分为九个等次，分别为上上、上中、上下、中上、中中、中下、下上、下中、下下，以中中为考核合格标准线，考核为中中的俸禄不增不减，考核在中中以上等次的分别给与增加俸禄奖励，考核在中中以下等次的分别给与减少俸禄的惩罚。

唐朝设定的“四善二十七最”的考核标准，以其精细化分类和制度完备性在古代政治历史上具有很强的代表性，这也是比较早的体现职业（职位）区分类别进行考核的做法，既对官吏的政治品德和素质进行考核，也对官吏的执政能力和与此密切相关的工作业绩进行考核，体现出一定的历史进步性。与现代科学管理理论和绩效考核技术方法相比，尽管当时对州县地方官在户口、田亩等考核上也有数量考核要求，体现出定量考核的基本思想，但在整体考核标准上仍以定性要求为主，仍然具有很大的模糊性和局限性，不过在封建政治制度时期已经展现出超越以前各个王朝的制度上的发展进步，这还是值得肯定的。

在唐朝建立“四善二十七最”的考核标准后，宋朝基本沿袭并作了较大程度的简化。北宋神宗时期对州县地方官考核简化为“四善三最”，四善为德、谨、公、勤四个方面，三最为治事、劝课、抚养三个方面；南宋时期又改为“四善四最”，四善仍为德、谨、公、勤四个方面，四最则在三最基础上增加了“生齿”一项；此后进入元朝，作为少数民族入主中原，其政治制度相对简化并多沿袭宋制，并在考核标准上开始出现强化资历而淡化业绩的倾向。鉴于宋元时期考核制度相对简化、弱化且不具有典型代表性，因此不做过多探讨。

而明清时期则对官吏考核考察制度较为注重，尤其是明朝，堪称中国历史上吏治最为严明的时期，建立了包括官吏考察制度、考满制度、奖惩制度、拾遗制度、申诉制度等较为严格、完备的考核制度体系，值得深入研究探讨。

明清时期的考核制度

明朝的考察制度分为外察与京察。外察是对地方官的考察，又分为朝觐考察和巡察两种形式。朝觐考察是在地方官进京朝觐的同时进行考察，一般是三年一次。朝觐考察的程序：先由地方官逐级考核上报，“县考于州，州考于府，府考于布政司，各以所临，精其考核，以凭黜陟”；然后由吏部和督察院组成考核班子，采取“过堂”的形式，朝觐的地方官先进行述职，考核班子结合地方上报的考核情况进行询问核实，确定应予查处和表彰奖励的人员，上报皇帝最终确定。巡察是由监察官吏或经由皇帝指派下到地方进行巡视考察。明朝在中央设置了督察院，在中央各部门和省级地方政府都设置了监察御史并直接归属督察院统领，中央和地方的监察御史都可以依据职权开展巡察工作；或由皇帝委派监察御史担任“巡按”或非担任监察御史的其他官员下到地方进行巡视考察，“巡按”和经皇帝委派的巡察官员，可直接代替皇帝做决策。此外，明朝还在地方省级机关设立了按察司或按察分司，负责地方政府的常态化监督巡察工作。巡察一般通过查阅文件资料、现场实地考察核实、访问地方官吏和百姓等形式进行，巡察完成后需要撰写详尽的考察报告，并要求列出具体实例支持考察结论，不得笼统撰写考察评语。监察御史或皇帝委派的巡按的考察报告，每巡察一次撰写上报一次；地方按察司的考察一般按季度进行，年终撰写考察报告上报中央。

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京察就是对京官的考察，按官员品级对管理权限作了划分：四品及以上官吏由皇帝亲自对官员的述职报告进行裁定；五品及以下官吏由吏部会同督察院及各部门共同进行，先由各部门长官对属吏进行考核并将考核评语及相关材料报送吏部和督察院，吏部和督察院确定考察结果上报皇帝批准。

明朝在考察制度之外还有考满制度。考满制度就是对官吏任期届满进行的考核，在官吏九年任期中，分别在满三年、满六年和满九年进行一次考核。明朝的考满制度实行分类分级管理，首先分为京官、外官、杂职官、教官、武官等类别，然后按照官吏品级划分管理权限，四品及以上由皇帝直接考核，五品及以下由吏部会同督察院及各部门和地方长官共同考核。

明朝实行“三等八法”的考核结果划定，在考核结果认定上区分“事简”与“事繁”，并结合“事简”与“事繁”的不同情况对考核结果进行调整。“三等”即为称职、平常、不称职三个考核等次，“八法”即为贪、酷、浮躁、不及、老、病、罢（罢软）、不谨八种具体情形，其中对考核为后四种情形要进行处罚的需要具备“误事废政”的原因。明朝对官吏考核的“事简”与“事繁”做出划分界定，“在外府，以田粮十五万石以上，州七万石以上，县三万石以上，或亲郡王府、都司、布政司、按察司，并有军马守御、路当驿道、边方、冲要、供给去处，俱为事繁。府、州、县田粮在十五万、七万、三万石以下，僻静去处，俱为事简。在京衙门，俱从繁例。”“简而称职，与繁而平常同”。这就将官吏考核与承担职能职责的繁简程度挂钩，体现了职位职责管理和职位评价的管理思想。

考察结果确定后，要对官吏进行奖励或惩罚。在明朝，对官吏的惩罚和处分法规更为完备，而对官吏进行奖励更多是一种象征性和导向性，包括赐宴、赐物、赐敕（授予荣誉称号或颁发荣誉证书）等。外官进京朝觐并根据考察等次后赐宴，无过称职的赐坐宴，有过称职的赐站宴，有过不称职的不赐宴，并要站在门外等赐宴官吏宴毕方可返回。这种赐宴奖励方式，对于获得赐宴官吏更多体现的是“皇恩”和荣誉，而对于未获赐宴官吏则更多是一种公开训诫和警示。当然在明朝也有经考察政绩优异的官吏获得提拔或外官留京任职奖励的，但为数不多。而经考察需要对官吏进行惩罚的法规较为详细完备，处罚方式包括责令致仕（退休）、冠带闲住（免去职务保留身份）、罢为民（剥夺官职、爵位及其官吏身份）、降调（降职降级或贬调京外或边远地区）、罚俸、追夺诰封等。

明朝还建立了考察拾遗制度和辩白申诉制度，这也是明朝官吏考核制度完备性的一个重要体现。考察拾遗制度是对在考察中应被查处却被遗漏的，由相关主管部门官员提出弹劾意见，经吏部上报皇帝裁决。这一制度既是对被考察官员的全面筛查与监督，也是对整个考察工作和承担考核考察职责的官吏的复核监督，对促进考察工作推进实施并保证考察结果的客观公正性起到重要作用。辩白申诉制度是授予被考察官吏陈述申辩解释权，尽管在封建皇权统治下，官吏运用这种权力维护自身权益的效果并不明显，但从制度建设层面来看，明朝既建立了严格的考核考察制度，也配套建立了官吏申诉救济制度，还是体现了古代官制特别是官吏考核制度不断向前发展的鲜明特征。

在明朝建立的较为完备的对官吏的考察与考满制度基础上，沿用和继承明朝这一官吏考核制度是清朝官制的显著特征。清朝在遵循明朝官吏考核考察基本制度框架前提下，取消了考满制度，将外察改为“大计”，并在考核周期设定、考绩标准及考核结果使用等方面做了一些调整。在考核周期设定上，京察和大计都是三年一次。在考绩标准上，清朝最初实行“四格八法”，后来改为“四格六法”，都是对明朝的“三等八法”的继承和沿用。“四格”指的是才、守、政、年四个方面，才是指才能，守是指道德操守，政是指政绩或工作业绩，年是指年龄状况；清朝初年实行的“八法”与明朝的“八法”相同，后来改为“六法”，则是从“八法”中剔除了贪、酷以外的六个方面，对犯有贪、酷的官吏另行作了严格处罚规定，即随时革职审查、永不叙用。事实上，不论是八法还是六法，清朝在管理考核制度上基本上还是延续了明朝的制度。在考核等次划分上，清朝仍然划分为三个等次，但改为称职、勤职和供职三种，并细化了依据考核结果进行奖励惩罚的具体情形。在官吏奖励惩罚方面，奖励增加了“议叙”相关条例，分为记录和加级两个等级，记录分为1—3次不等，加级分为1—3级不等；惩罚分为罚俸、降级留任、革职三种，罚俸有1个月到2年之间分为七等，降级留任分为降1—3级不等，若降级不能满足处罚需要则往往直接革职。

责编：姚昕玥

来源：学习时报、新华社