关于印发《全面推进紧密型县域医疗卫生共同体建设的实施方案》的通知

湘卫发〔2024〕4号

各市州、县市区人民政府，省政府各厅委，各省直属机构：

　　经省人民政府同意，现将《全面推进紧密型县域医疗卫生共同体建设的实施方案》印发给你们，请认真抓好贯彻落实。

　　湖南省卫生健康委员会

　　中共湖南省委机构编制委员会办公室

　　湖南省发展和改革委员会

　　湖南省财政厅

　　湖南省人力资源和社会保障厅

　　湖南省农业农村厅

　　湖南省医疗保障局

　　湖南省中医药管理局

　　湖南省疾病预防控制局

　　湖南省药品监督管理局

　　2024年6月28日

　　（信息公开形式：主动公开）

全面推进紧密型县域医疗卫生 共同体建设的实施方案

　　开展紧密型县域医疗卫生共同体（以下简称医共体）建设，是提高县域医疗卫生资源配置和使用效率，促进医保、医疗、医药协同发展和治理，推动构建分级诊疗秩序的重要举措。为全面贯彻落实国家卫生健康委等10部门印发的《关于全面推进紧密型县域医疗卫生共同体建设的指导意见》（国卫基层发〔2023〕41号）精神，结合我省实际，制定本实施方案。

　　一、总体要求

　　以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的二十大精神，落实新时代党的卫生与健康工作方针，坚持以人民健康为中心，坚持基本医疗卫生事业公益性，深化“三医”联动改革，围绕“县级强、乡级活、村级稳、上下联、信息通”目标，全面推进医共体建设。通过系统重塑医疗卫生体系和整合优化医疗卫生资源，推进以城带乡、以乡带村和县乡一体、乡村一体，构建定位明确、权责清晰、分工协作的县域医疗卫生服务体系，为人民群众提供就近就便、全方位全周期的健康服务，为健康湖南建设和乡村全面振兴提供有力保障。

　　2024年，全省全面推开医共体建设。各县市（含有条件的市辖区）对照本实施方案要求，结合本地实际，认真研究制定医共体建设的具体方案。已经开展医共体建设的县市，要对照本方案要求，完善优化本县市医共体建设方案。明确推进医共体建设的时间表、路线图，加强人员培训，有序推进医共体建设。到2025年底，医共体建设取得明显进展，支持医共体建设的组织管理、投入保障、人事编制、薪酬待遇、医保支付等政策进一步完善和实施；力争90%以上的县组建医共体并达到建设标准，适时总结推广各地有效经验做法，组织评估“十四五”时期医共体建设工作。到2027年底，紧密型县域医共体基本实现全覆盖，县域防病治病和健康管理能力明显提升，县乡村三级协同支持关系进一步夯实，乡村两级服务水平明显加强，基层医疗卫生机构诊疗人次占总诊疗人次的比例达到65%，医保基金县域使用效能不断提高，群众获得感进一步增强。

　　二、坚持政府主导，科学构建县域医共体

　　（一）建立健全管理体制。 建立由县级党委领导、政府主导，组织、机构编制、发展改革、财政、人力资源社会保障、农业农村、市场监管、卫生健康（含中医、疾控，下同）、医保等部门及乡镇、街道和医共体成员单位参与的医共体建设推进机制，负责落实国家、省有关医保、医疗、医药等政策规定，协调推动医共体的规划建设、投入保障、重要人事安排、运行监管、绩效考核等相关工作，并依据相关行政部门对医疗卫生机构的管理责任和监督责任，结合地方实际，制定医共体外部综合监管清单（见附件1）。卫生健康、机构编制、发展改革、财政、人力资源社会保障、农业农村、医保、药品监管等部门按照职责分工协同推进医共体建设（见附件2）。推进机制日常工作由县级卫生健康行政部门承担，督促落实推进机制议定事项，提出完善医共体建设政策措施的建议，协调解决医共体建设与运行中的具体问题。

　　（二）建立医共体考核评价体系。 医共体推进机制制定医共体年度任务目标和绩效考核指标，定期开展医共体总体运行情况考核，加强医疗费用增长率、医保报销比例、基层就诊率、县域内基金支出比例、县域内基层医疗卫生机构医保基金占比等方面的考核，考核结果与公共卫生服务经费补助、医保基金支付、绩效工资总量核定等挂钩，并直接运用到医共体领导班子的任免、薪酬、奖惩等。

　　（三）科学组建医共体。 根据地理位置、服务人口、县域内医疗卫生资源布局和结构等，组建由县级医院牵头，其他若干家县级医疗机构、乡镇卫生院、社区卫生服务中心等组成的医共体。医共体组建数量和模式由各地结合实际确定，人口较多或面积较大的县可组建2个以上医共体。医共体各成员单位法人资格原则上保持不变。牵头医院一般应为二级及以上非营利性综合医院或中医医院。鼓励有条件的县级中医医院牵头组建医共体。根据自愿原则，以业务同质化管理和加强乡村服务为重点，鼓励社会力量办医疗机构加入医共体。

　　（四）合理划分功能定位

　　1．医共体：根据区域卫生规划和医共体建设发展规划，推动医共体内各成员单位错位发展、优势互补，为辖区内居民提供覆盖生命全过程、满足健康生活需要、安全有效便捷可及的医疗卫生服务。统筹做好政府投入资金、医保基金、公共卫生资金的使用管理等工作。

　　2．医共体牵头医院：重点承担急危重症患者救治和疑难复杂疾病患者向上转诊服务，统筹管理医共体内医疗服务、公共卫生服务、健康管理、医养结合等工作。通过人才、技术、管理等优质资源下沉，提升各成员单位的整体医疗卫生服务能力，推动分级诊疗制度落实。县级中医医院要严格履行中医药服务业务管理职责，加强对县域各医共体及成员单位的业务指导和管理。

　　3．基层医疗卫生机构：为居民建立健康档案。提供预防保健、健康教育、疾病管理等基本公共卫生服务。开展常见病、多发病的诊疗以及部分疾病的康复、护理，接收上级医院转诊患者，向上级医院转诊超出自身服务能力的患者等基本医疗服务。

　　4．其他医疗卫生机构：县级疾病预防控制机构、妇幼保健机构、专科医疗卫生机构、社会办医疗卫生机构等，根据各自功能定位和业务职责，参与医共体管理和服务。

　　三、建立医共体内部运行管理机制

　　（一）完善医共体内部决策机制。 加强医共体内党组织建设，理顺党委与行政领导班子议事决策程序，明确各自决策事项和范围，发挥党委把方向、管大局、作决策、促改革、保落实的领导作用。选优配强医共体领导班子和管理团队，领导班子中要有基层医疗卫生机构代表。医共体领导班子由县级卫生健康行政部门提名，医共体成员单位班子成员由医共体提名并征求县级卫生健康行政部门意见，根据干部管理权限任免，实行年度目标责任制。

　　（二）优化内部管理。 坚持医共体服务主体定位，推行一体化管理、连续性服务，因地制宜，逐步实现行政后勤、人力资源、财务、业务、用药、信息、医保、绩效等统一管理。

　　1．行政后勤管理。医共体内建立综合管理服务中心，对成员单位行政后勤服务实行统一管理。制定医共体章程，建立健全内部组织机构、管理制度、议事规则和内部分配等工作平台和机制。以章程为统领，规范内部治理结构和运行规则，实行一体化管理的治理架构，提高医共体运行效率。

　　2．人力资源管理。医共体内建立人力资源中心，在医共体内公立医疗卫生机构编制分别核定的基础上，更加注重人员统筹使用。根据岗位需要，实行县管乡用、乡聘村用。推动医共体内部人员统一招聘、培训、调配和管理。

　　3．财务管理。医共体内建立财务管理中心，负责医共体内各医疗机构的会计核算和统一管理。对成员单位单独设账、集中核算，有条件的可实行统一账户管理。加强医共体内部经济运行分析，合理控制成本。建立医共体内资源共享的利益分配机制及统一采购配送的财务结算机制。统一开展医共体成员单位预算执行、财务收支、内控制度建立、资产管理、工程预结算、招标采购、经济合同执行等内部审计，加强医共体内部财务活动的全流程监督。

　　4．业务管理。医共体内建立运营管理中心，负责对医疗、检验检查、护理、院感管理等业务的统一管理，统一医共体内规章制度和技术规范、人员培训、质量控制等标准，强化医共体医疗质量和安全管理，完善查房、病案管理、处方点评等工作流程和标准，加强检查检验、疾病诊断质量监测评价。制定医共体内各级医疗机构诊疗疾病目录，明确医共体内双向转诊流程、标准和责任，建立医共体内双向转诊利益分配机制。设立公共卫生服务管理中心，负责统筹指导和落实公共卫生任务。基本公共卫生服务经费按医共体常住人口总额预算，按照规定由医共体统筹管理使用，实行年初预拨经费，其余部分根据年度绩效考核后按绩效拨付到位。

　　5．用药管理。医共体内设立中心药房，结合工作需要建立药事管理与药物治疗学专业委员会，负责组织医共体成员单位开展药品采购配送和药事管理等工作，指导基层医疗卫生机构加强药事管理和合理用药，建立缺药登记和配送制度，解决乡村居民用药问题。畅通乡镇卫生院与县级医院用药衔接、处方自由流动。加强药品耗材管理，实行统一用药目录、统一药品采购配送（须由具备药品、医疗器械生产经营资质的企业分别向各医疗机构配送）。鼓励探索建立总药师制度。

　　6．绩效管理。医共体内设立绩效考核中心，负责制定内部绩效考核方案，对医共体内成员单位进行考核，考核指标向功能定位、服务能力、质量安全、服务效益、资源下沉、巡诊派驻、家庭医生签约、健康管理、成本控制等方面倾斜，考核结果与医保基金结余留用收入、绩效工资总量等在成员单位之间的分配以及各成员单位负责人薪酬挂钩。

　　7．基金管理。医共体内设立医保管理中心，负责将医保部门按协议支付给医共体的医保基金及时支付给成员单位并做好监督考核和管理，严防过度医疗或医疗服务缩水，控制医药费用不合理增长，有效防范欺诈骗保行为。

　　8．信息管理。医共体内设立信息管理中心，负责建设、运行和管理医共体信息平台，实现对医共体内人、财、物、绩效的统一协同与精细化管理。充分利用好已有信息化建设成果，优化整合县域内医疗服务、公共卫生、医保、药品保障、综合管理等信息化系统，实现系统互联互通、数据实时传送、检查检验结果互认。将远程医疗延伸到乡村，推行基层检查、上级诊断。推动人工智能辅助诊断技术在医共体内的应用。加强网络信息安全。将法定传染病、食源性疾病等报告融入医共体信息系统，实现在医生工作站自动生成信息按程序报告，避免漏报、迟报。

　　四、提升医共体整体服务能力

　　（一）推动优质医疗资源下沉和共享。 建立人员下沉考核激励机制，对达到考核要求的下沉人员在职称职务晋升、绩效分配等方面予以倾斜，对下沉半年以上的专业技术人员应暂停原机构处方权。开展帮扶的城市公立三级医院对医共体要至少派出3名以上专家给予医疗、药学、护理、管理等常年驻守指导。建立健全以县带乡、以乡带村帮扶机制，牵头医院向乡镇（街道）常年派驻临床、管理人才，帮助解决基层问题，面向乡村开展巡回医疗，根据乡镇卫生院（社区卫生服务中心）现有医疗力量和服务人数，合理确定县级以上医院主治医师以上职称人员到乡镇卫生院（社区卫生服务中心）常年服务人数。将符合条件的公办村卫生室逐步转为乡镇卫生院延伸举办的村级医疗服务点。对其他性质的村卫生室，继续深化乡村卫生一体化管理。根据成员单位能力基础，统筹建立县域内医学检验、医学影像、心电诊断、病理诊断、消毒供应等资源共享中心，统筹建立县域肿瘤防治、慢病管理、微创介入、麻醉疼痛诊疗、重症监护等临床服务中心，提高资源配置和使用效率，提升服务能力。

　　（二）提升重大疫情应对和医疗应急能力。 健全医共体传染病监测预警机制，严格落实传染病疫情信息报告和发热门诊、哨点医院等监测任务，加强医防协同、医防融合，配合疾病预防控制机构做好疫情核实等工作，切实履行医疗机构公共卫生职责。健全分级分层分流的重大疫情救治机制，加强县域医疗急救体系建设，县域统一“120急救网络指挥系统”，充分发挥牵头医院胸痛、卒中、创伤、危重儿童新生儿救治、危重孕产妇救治等急诊急救“五大中心”作用，与“120急救网络指挥系统”联通，推动急诊急救有效衔接，实现“呼叫即急救，上车即入院”。加强重大疫情医疗资源和物资储备，加强基层医疗应急小分队建设，完善传染病疫情应急处置预案和突发事件医疗应急预案，强化基层公卫人员的传染病疫情应急处置培训和演练，提升县域内重大疫情应急和突发公共事件处置能力。

　　（三）拓展家庭医生签约服务。 县级综合医院要设立全科医学科，组织医师依托基层医疗卫生机构开展家庭医生签约服务，扩大做实一般人群和重点人群签约服务，稳步提升覆盖率。建立健全家庭医生对居民首诊制度，跟踪转诊患者治疗过程，做好接续服务，不断提升家庭医生对签约居民住院服务的转介率。医共体内上级医院在专家号源、住院床位和预约检查等方面预留20%以上的资源优先保障家庭医生转诊的患者。

　　（四）提升中医药服务能力。 医共体建设要强化基层中医药服务内涵，确保全部基层医疗卫生机构具备中医药服务能力，且基层医疗卫生机构中医药诊疗量占比不低于35%。县级中医医院要统筹县域中医药服务资源，发挥县域中医医疗、预防保健、特色康复、人才培养、适宜技术推广和中医药健康宣教龙头作用。有条件的地区可依托县级中医医院建立中药饮片供应中心、中药制剂中心和共享中药房。

　　五、健全医共体配套支持政策

　　（一）落实政府投入保障责任。 医共体内各医疗卫生机构原有的政府投入渠道不变。政府举办基层医疗卫生机构参照公益一类事业单位财政保障，按规定落实人员经费和单位正常运行经费，基本建设和设备购置等发展建设支出按照“谁主办谁负责”的原则由同级政府根据发展建设规划足额安排。按规定落实政府对符合区域卫生规划的公立医院投入政策。统筹财政基本公共卫生服务、基本药物制度补助资金对乡村医疗卫生机构予以支持。各级政府新增财政卫生健康支出向医共体内基层医疗卫生机构适当倾斜。

　　（二）优化人事编制和薪酬管理。 在编制使用、人员招聘、人事安排、绩效考核、职称评聘等方面赋予医共体更多自主权。以医共体为单位，充分利用专业技术岗位职数，适当提高基层医疗卫生机构中级、高级专业技术岗位比例。医共体可在核定的人员编制总量内，根据业务发展需要，统筹调剂同经费渠道的基层医疗卫生机构事业编制，经县级卫生健康行政部门审核同意，报同级机构编制部门备案同意后实施。加强基层全科医生、中医医师、公共卫生医师、药师等培养和招聘力度，建立健全人才引进及交流机制。落实“两个允许”要求，统筹平衡县乡两级绩效工资水平，应根据绩效考核结果，合理确定乡镇卫生院绩效工资总量和水平，不得与其业务收入挂钩。支持对医共体内各医疗卫生机构负责人实行年薪制。

　　（三）加强医保政策协同。 对紧密型县域医共体实行医保基金总额付费，完善结余留用机制，结余资金作为医共体业务收入，健全合理超支分担机制。稳步推进县级医院实行按疾病诊断相关分组（DRG）或按病种分值（DIP）付费。明确适宜基层开展的病种，逐步探索不同层级医疗机构同病同付。继续对不同层级医疗机构实行差别化支付政策，对符合规定的转诊住院患者连续计算起付线。对中医医疗机构牵头组建的医共体在总额预算上适当倾斜。各地实施动态调整医疗服务价格时，要统筹支持乡村医疗卫生机构发展，促进分级诊疗。明确医保报销目录中增设的农村地区适宜卫生服务项目，逐步提高乡村医疗卫生机构服务性收入占比。对于换药、注射、输液、采血等均质化程度高的医疗服务项目，明确具体范围，逐步实施同县同价。落实“互联网+”医疗服务价格政策，促进互联网诊疗、远程会诊等医疗服务向基层延伸。

　　六、保障措施

　　市、县两级要高度重视，强化顶层设计，建立健全工作机制，细化完善政策措施。各级卫生健康行政部门发挥牵头协调作用，相关部门密切配合，确保如期高质量完成医共体建设任务。建立健全医共体建设监测评价指标，加强监测评估，评估结果与公共卫生服务经费、公立医院综合改革经费等资金安排挂钩。评选一批示范医共体，在资金分配、项目安排等方面给予倾斜激励。支持第三方专业机构参与医共体建设成效评估。

　　附件：1．医共体外部综合监管清单

　　2．医共体建设部门职责分工

　　附件1

医共体外部综合监管清单

　　一、公益性监管

　　1．医共体医疗机构功能定位履行情况。

　　2．政府指令性公共卫生任务执行情况。

　　二、依法执业与行风监管

　　1．医共体医疗机构及其从业人员依法执业情况。

　　2．医务人员医德医风建设情况。

　　3．医疗卫生行业建设“九不准”等相关制度执行情况。

　　三、医疗质量和安全监管

　　1．按照医疗质量和安全管理制度，开展医疗服务质量控制和安全监管情况。

　　2．临床路径管理执行情况。

　　3．临床合理用药情况。

　　4．医用耗材合理使用情况。

　　5．大型设备使用监督评估。

　　6．麻精药品管理情况。

　　7．死亡病例质控情况。

　　四、医共体运行监管

　　1．医共体预决算执行情况，监管纳入财政管理的预算资金、上级项目资金、政府采购项目执行情况等。监管定期财务报告和内审制度执行情况。

　　2．医疗服务价格、医疗护理服务等信息公开公示制度执行情况。

　　3．医保基金使用情况、县域外支出占比情况，DIP/ DRG执行情况，监管欺诈骗保行为。

　　4．监管药品耗材设备采购，监控药品耗材回扣等行为。

　　5. 医共体绩效考核方案制定及落实情况。

　　6. 医共体薪酬分配情况及与绩效考核挂钩情况。

　　五、医共体人事管理监管

　　1．执行公开招聘、人才引进、内设机构设置等事项核准备案制度。

　　2．医共体人事管理的事前事中事后过程监督管理。

　　六、公共卫生服务监管

　　1．基本公共卫生服务执行情况。

　　2．重大公共卫生服务项目执行情况。

　　3．基本公共卫生服务和重大公共卫生服务项目资金使用情况。

　　七、法律法规规章规定的其他监管事项

　　附件2

医共体建设部门职责分工

　　一、卫生健康部门（含中医药管理部门、疾病预防控制部门）。牵头负责医共体建设协调工作，定期组织相关部门会商。制定落实区域卫生规划和医共体建设发展规划，推动各医共体错位发展、优势互补。督导、考核医共体落实防治结合、医防融合、中医药相关工作。履行行业监管职责，做好日常监督管理工作。牵头制定医共体年度任务目标和监测评价指标，会同相关部门定期开展医共体考核评价。

　　二、机构编制部门。落实医共体建设关于人员编制管理的要求。

　　三、发展改革部门。统筹将医共体建设纳入国民经济和社会发展规划；参与区域卫生规划和医疗机构设置规划编制，推动区域医疗卫生资源优化配置；通过争取中央预算内投资、超长期国债、专项债等渠道对县域医共体内符合条件的项目给予支持。

　　四、财政部门。按照现行投入渠道，落实对公立医院及政府办基层医疗卫生机构的财政投入政策。

　　五、人力资源社会保障部门。根据编制部门核准认可的医共体内人员编制数及备案数，指导医共体各医疗机构科学合理设置岗位，对公开招聘、人才引进、人员聘用等人事管理工作进行监督备案，核定薪酬总量、职称评聘、评优评先等事项。

　　六、农业农村部门。将医共体建设纳入地方农村公共服务建设内容，制定落实相关政策措施，防止规模性因病返贫。

　　七、药品监管部门。参与医疗行业综合监管，承担药品、医疗器械质量监管。

　　八、医疗保障部门。完善医保支付政策，对紧密型县域医共体实行医保基金总额付费，加强监督考核，健全完善结余留用、合理超支分担机制。落实医保支持医共体建设具体措施。加强医疗保障政策协同，强化医共体医保基金使用监管。

责编：陈莹

一审：陈莹

二审：肖夜明

三审：毛晓红

来源：湖南省卫生健康委