巫初华

城乡融合发展是中国式现代化的必然要求，是破除城乡二元结构、拓展高质量发展空间、实现全体人民共同富裕的关键抓手。习近平总书记高度重视城乡融合发展，多次就城乡融合发展发表了一系列重要讲话，强调要“坚持城乡融合发展，扎实推进乡村全面振兴”“构建工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系”。党的二十届三中全会通过的《决定》还专门就“完善城乡融合发展体制机制”作出重大战略部署，指明了进一步全面深化城乡改革的路径与方向。近期，结合“强化执行、大抓落实”，本人深入乡镇村组广泛调研，通过座谈交流、查阅资料、实地察看等方式，比较系统掌握了我县城乡融合发展的推进情况，形成了如下调研报告。

一、桂阳城乡融合发展实践及成效

桂阳县位于郴州市西部，辖22个乡镇（街道）、374个行政村（社区），总面积2958平方公里、总人口90.1万，是传统的农业大县、工业大县，目前已形成以有色金属、家居智造、新能源新材料三大主导产业和电子信息、商贸物流、现代农业、文化旅游四大培育产业的“3+4”现代化产业体系，2024年完成地区生产总值496.99亿元、增长5.9%，是全国县域发展潜力百强县、中部县域经济百强县，县域经济综合实力连续多年稳居全省十强。近年来，桂阳立足资源禀赋、区位优势，深入实施新型城镇化战略和乡村振兴战略，城乡融合发展取得长足进步，全体居民人均可支配收入从2012年的13626元提高至2024年的38872元，城镇化率从37.6%提高至56.32%，跻身乡村振兴全国百强县。主要做法如下：

一是规划“一盘棋”统筹。 按照因地制宜、分类施策、突出特色的思路，在已完成县城国土空间规划的基础上，以“三区三线”为基本框架，统筹城乡产业、基础设施、公共服务等布局，全面完成全县所有乡镇、村组的规划编制，构建以县城为中心、以乡镇为节点、以农村为腹地的城乡融合发展空间体系。同时，按照“中心城区—县域副中心—重点镇—一般镇”的县域城镇划分体系，分类引导乡镇根据资源条件和自然禀赋错位差异化发展，打造“一镇一特”，重点培育了舂陵江陶瓷小镇、正和文旅小镇、方元辣椒小镇、仁义和樟市烤烟小镇，莲塘镇被认定为全国“一村一品”中药材示范镇。

二是要素“一体化”流动。 推动“人、地、钱”等核心要素城乡双向流动，建立乡村人才“引育留用”制度，鼓励引导在外能人、专业技术人员等各类人才到乡村一线服务，全县村干部大专及以上学历占比46.9%、经济能人占比59.8%，为乡村振兴注入活力。深入实施“五百行动”建设“四类乡村”，成功打造美丽乡村225个、美丽屋场93个。大力促进乡村资金用于乡村，引导城市资金服务乡村振兴，出台《桂阳县发展壮大村级集体经济十条措施》，深入实施“1132”倍增计划，总结推广“优势变现、以地生财、借鸡生蛋、项目生钱、村企合作、飞地抱团”六种模式，村级集体经济收入实现倍增发展。2024年全县所有行政村村集体经济经营性收入均超过10万元，10个村集体经济经营性收入达100万元以上，30个村达50万元以上。

三是产业“一条龙”融合。 把准“新型工业化主导型”发展赛道，大力发展有色金属精深加工、家居智造等支柱产业，有色金属等4个产业集群产值超100亿元，其中有色产业已集聚规上企业33家、产值超300亿元，家居智造产业获评湖南省县域外贸特色产业集群。因地制宜发展农业新质生产力，做好“土特产”文章，建成粤港澳大湾区菜篮子认证基地20个，生猪、油茶、中药材、蔬菜等优势特色农业总产值超100亿元，2024年实现烟农收入13.3亿元、烟叶税2.7亿元，成为全省第一、全国第二大烤烟生产基地。大力发展第三产业，重点依托全国休闲农业与乡村旅游示范县品牌，着力发展乡村旅游、休闲康养、研学实践等新业态，打造桂阳文化园、宝山国家矿山公园、西河乡村振兴示范带、欧阳海故居等精品景区景点。

四是改革“一揽子”推进。 坚决用好改革“关键一招”，深化园区管理体制改革，推动扩权赋能，授予园区管委会部分权限，实现“园区事园区办”。精准开展产业链招商，高新区入驻企业达311家，其中规上企业104家，省级专精特新企业9家，获评湖南省先进制造业和服务业融合发展试点园区。创新推动县属国企改革，2022年5家国有企业一举实现扭亏并盈利1.5亿元，2023年实现盈利1.73亿元。深化农业农村改革，全面落实粮食安全责任制，大力推行良种良机良法良田深度融合，累计建成高标准农田55万亩，粮食种植面积常年保持在73万亩以上、总产量30万吨以上。深化农村土地“三权分置”改革，创新开展“梦回老屋”行动，通过委托出租、合作开发、回收开发、入股经营等形式盘活农村老屋，因地制宜发展乡村旅游、餐饮体验馆、特色民宿等新业态，正和镇和谐村“因地制宜、集约节约、变废为宝”推进乡村建设的经验做法在人民日报宣传推介。

五是治理“一张网”联动。 完善城乡治理体系，形成共建共治共享的城乡基层治理网络。强化基层党委抓乡促村作用，常态化整顿软弱涣散党组织，抓好村级带头人队伍建设，建强基层组织。积极推广“三长制”和“五互创五零”近邻模式，连续十一年获评省平安县，推行基层治理“近邻”模式的做法在中央政法委《长安评论》宣传推介。坚持和发展新时代“枫桥经验”，全覆盖推进县乡村三级综治中心建设，加强数字乡村建设，深化“天网工程”“雪亮工程”等建设，不断提升乡村治理的精细化、科学化和智能化水平。

二、城乡融合发展存在的主要问题

从桂阳发展实践来看，当前城乡融合发展仍面临着诸多亟需解决的问题和短板。

（一）资源要素流动城乡单向。 主要是人才、土地、资金等要素资源双向流动不通畅。人才要素上，受限于土地、权益保障、配套支持政策不够充分等问题，城市人才、乡贤等力量返乡存在政策障碍，入乡难、留下难；农民虽持续向城市流动，但落户意愿不高，处于半城镇化状态。土地要素上，城市建设和工业用地紧张，但农村建设用地入市政策实际操作不畅，农村集体性建设用地、宅基地闲置和浪费严重。如桂阳农村农房空置率普遍在20%以上，部分甚至超过40%。资金要素上，社会资金大多投入县城及园区企业项目，社会资本下乡意愿不高。

（二）公共资源配置城优于乡。 主要是城乡基础设施和公共服务具有一定差异性。在基础设施建设上，乡村水路电讯等各类基础设施建设对比城市较为滞后。在基本公共服务上，城市社会服务资源相对优质，而乡村公共服务普遍面临资金短缺、人才不足等难题，医疗资源不足、教育质量不高。在社会保障体系上，城市居民保障体系较为完善、保障标准较高，而农村主要是基本医疗保险和养老保险，保障标准相对偏低。

（三）产业融合发展城强乡弱。 主要是当前城乡产业结构存在差异，乡村产业发展软硬件配套薄弱，对城市产业的吸引力不足。一方面，城市产业主要集中在产业园区，水电路讯基础设施、环保设施较完善，享受各类政策和税收优惠，对乡村产业、人才及劳动力产生虹吸效应，而乡镇布局的产业普遍规模小、环保及基础配套成本高，竞争优势较弱；另一方面，当前，农村产业日益向规模化、集中化和现代化转变，但农村土地经营权主要属于个体农户，难以满足大规模集中连片的用地需求。调研中发现，桂阳县普通家庭户承包地一般只有1-3亩左右，对需要成片几百上千亩的农业大户来讲，对接协调成本高昂，且对部分农户中途违约等因素缺乏约束机制。

（四）空间规划布局城乡割裂。 主要是城与乡存在空间布局、产业发展、基础设施割裂的现状。在城乡规划制定上，县域土地利用总体规划仅覆盖到乡镇，对村庄用地规划涉及较少，导致城乡用地相互脱节。在城乡规划布局上，各乡镇在城镇化建设过程中发展定位不清晰，小城镇与小城镇之间、小城镇与周边乡村之间，存在同质化。在城乡规划政策支持上，近年来住建部门出台的新型城镇化建设、老旧小区改造等城市更新扶持政策，均是针对于城区或者镇区，针对村一级的只有危房改造政策。政策不平衡对城乡融合带来了不可避免的不利影响。

（五）基层综合治理城好乡差。 主要是城乡基层治理机制还不完善，效能不高。比如，基层执法机制尚未很好理顺，各类规划审批、行政执法权力主要集中于县一级。群众参与机制不完善，当前城市社区已基本形成“街道—社区—网格—小区”多级管理机制，群众自治制度完善，而乡村一级虽先后探索推行村民理事会、红白理事会、“片组邻”“三长制”等村民自治机制，但身份认可、政策待遇不明朗，农民参与主动性不强。农村治理主体不强，农村留守人员主要以老人、小孩为主，基层治理中坚力量流失严重，一些村面临选不出优秀村级干部队伍的问题。

三、城乡融合发展问题成因分析

基于长期以来城乡二元结构在土地、资金等多个方面形成的制度障碍，从政策制度、乡村发展主体等方面综合分析，主要成因如下：

一是要素保障制度还不完善。 当前户籍、土地等制度改革尚未打通“最后一公里”，农村户籍捆绑的宅基地、承包地、集体经济收益分配的权益缺乏有效的退出机制，宅基地只能转让给同一集体经济组织成员，无法对外开放，且由于城镇居民严禁到农村购买宅基地建房等政策限制，导致进城农民“能落户不愿落”，回乡创业人员难以真正“落户”农村，客观上造成农村闲置资源难以盘活。同时，受限于农民资产、农业基础薄弱，以及农村宅基地、自建房流动性不强等原因，社会资金也不愿流入乡村。

二是共享制度机制还不健全。 城镇化建设中，农村大量优质资源和资金不断流向城市，使城市在医疗、住房等社会公共服务上得到长足的发展，而农村却因资金短缺、人才不足等问题在发展中落后下来。特别是在财政投入上，因县城财力有限，相对只能集中资源攻坚城区的基础设施，向乡村延伸上还不足，而乡村发展主要依赖财政专项资金，导致历史欠账仍然较多、短板依旧突出。

三是产业融合基础还不牢固。 由于乡村产业普遍“小而散”、基础配套薄弱、投资周期长、回报效益低，对企业及工商资本的吸引力不强，导致产业组织化规模化程度不高。同时，农村一二三产业融合发展水平较低，农业仍以传统种养业为主，加工业大多还处于初级粗放型加工阶段，农产品价值链条短，附加值有限，特色龙头企业不多，缺少集聚效应发挥作用的基础。同时，支农体系还有一些短板，金融机构贷款门槛较高，尚未形成有力的社会资本引导能力，也一定程度地阻碍了农业产业化发展。

四是规划布局协同还不到位。 长期以来，在城镇化推进过程中，城乡规划的重点主要是城市规划，在空间布局、功能区划分、产业定位、基础设施配套方面进行详细规定，并严格规划执行，吸引大量农村人口集聚到城镇来，城镇化率稳步提升。而镇村两级规划，由于缺乏专业人员和有力的规划指导，规划质量不高，规划执行不严，与城区融合匹配度不高。

五是基层治理能力还不强劲。 虽近年来，相继推进了多轮乡镇机构改革，对乡村一级职能职责进行清单管理，并大力推进为基层减负赋能，但基层执法改革尚未真正落实到位，部分基层组织缺少有效吸引凝聚群众的措施，加之农村大批青壮年外出务工经商，导致乡村治理能力不强。

四、促进城乡融合发展的对策建议

推动城乡融合发展，要坚决贯彻落实党的二十大和二十届三中全会精神，将城与乡放在一个维度内进行统筹安排，打破二元思维，系统推进制度创新，真正推进城乡融合发展。

（一）着力完善制度，促进城乡要素双向流动。 顺应城乡融合发展趋势，积极破除体制机制壁垒，促进各类要素实现城乡双向流动。一是完善人才激励机制。 健全乡村人才“引育留用”制度，完善返乡下乡人才扶持政策，鼓励引导在外能人、技术人才、退休干部到乡村一线服务，为乡村队伍注入活力。二是探索土地制度改革。 深化农村“三权（土地所有权、承包权、经营权）分置”改革，在落实农村集体土地所有权、保障农民承包权的基础上，适当放活经营权。探索推进农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置房屋机制，提高农房资源利用效率。三是深化户籍制度改革。 依法维护进城落户农民的农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，稳步探索农民依法自愿有偿退出农村上述权益的做法，保障进城落户农民合法土地权益，确保农民放心进城。

（二）致力健全体系，推进城乡公共资源一体化 。坚持城乡发展“一盘棋”，着力提升村级基础设施和公共服务水平，健全全民覆盖、普惠共享、城乡一体的基本公共服务体系。一是推动基础设施向乡村延伸。 加大财政投入力度，推动市政供水供气、通讯等基础设施向乡村延伸，织密县乡路网，建立联结城乡物流、电商渠道，不断提高乡村基础设施便利度。二是推动公共服务向乡村覆盖。 优先发展农村教育事业，提升乡镇卫生院医疗服务能力，强化农村社会保障体系建设，完善城乡社会救助体系，特别是加快健全农村“一老一小”服务体系，通过组建联合体、托管、结对等方式，促进城乡公共服务普惠共享。三是推动各类资金向乡村汇集。 持续加大财政投入力度，建立涉农资金统筹整合机制，积极争取各类国债、专项债项目，引导鼓励各类社会资本参与城乡建设，不断缩小城乡差距，建设城乡一体的服务网络。

（三）大力发挥优势，推动农村一二三产业融合发展。 坚持以现代化农业为主攻方向，合理布局发展乡村产业，推动乡村产业振兴。一是培育乡村现代农业。 因地制宜发展农业新质生产力，积极推广农业新技术、新业态、新模式，发展规模农业、设施农业，培育壮大一批农产品加工龙头企业和新型农业经营主体，延长产业链条，增加农业效益和农民收入。二是巩固乡村特色产业。 立足桂阳生态和农业产业优势，全力培育烤烟、水稻、地道中药材、优质水果、油茶等特色优势产业，进一步发展休闲农业、乡村旅游、田园综合体等农村新业态。三是壮大乡村集体经济。 继续发展壮大村集体经济，强化农民内生动力，增加农民财产性收入，不断完善利益联结机制，让农民和村集体合理分享收益。

（四）全力科学规划，构建城乡融合发展空间体系。 统筹城乡规划建设，因地制宜、分类施策，真正实现对城乡国土空间的统一开发和保护。一是强化一体布局 。坚持规划先行，有序推进乡镇国土空间规划编制工作，积极构建以县城为中心、以乡镇为节点、以农村为腹地的城乡融合发展空间体系。二是强化错位发展。 根据资源条件和自然禀赋，因地制宜对全县所有乡镇进行功能定位，分类引导各乡镇错位差异化发展，打造一批特色小镇。三是强化规划执行。 定期对城乡规划执行开展督导检查，严格规范村民建房，确保规划刚性执行。同时，深化农村人居环境整治，健全农村垃圾收运处置体系，推动乡镇污水处理厂实质化运行，建设宜居宜业和美乡村。

（五）奋力深化改革，不断提升城乡治理能力水平。 坚持和加强党的全面领导，推进城乡基层治理制度创新，形成共建共治共享的城乡基层治理格局。一是完善城乡治理体系。 强化党建引领，健全统一指挥和统筹协调机制，抓好村级带头人队伍建设，建强基层党组织战斗堡垒。大力推广“片组邻”三长制和“五互创五零”近邻模式，及时解决群众身边急难愁盼问题。二是强化城乡治理能力。 坚持和发展新时代“枫桥经验”，创新自治德治法治相结合的治理模式，推进移风易俗，引导群众自觉参与城乡事务，树立文明新风。三是提升城乡治理水平。 加快推进乡村基层治理精细化、科学化和智能化水平，持续深化“天网工程”“雪亮工程”，推动智慧县城、智慧社区建设，增强群众获得感、幸福感、安全感。

（本文系“强化执行、大抓落实”征文获奖作品， 作者系中共桂阳县委书记）

责编：梁可庭

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