曾力宁 唐未兵

核心提示

深化零基预算改革，强化重大战略任务和基本民生财力保障，需遵循“以零为基”原则推动预算单位工作转型、“以事定钱”原则完善预算标准体系建设、“以效促用”原则推进预算绩效深度融合，以财政真金白银有力支持具有长远意义的民生保障、科技创新、重大战略等项目，为湖南高质量发展注入新动能。

零基预算改革是党的二十届三中全会部署的重大改革项目之一。今年全国两会，政府工作报告进一步提出“支持地方深化零基预算改革，在支出标准、绩效评价等关键制度上积极创新”。传统“增量预算”以上一年预算拨款为基础进行适度调整，“零基预算”则是从实际需要、财力状况出发，逐项审议、综合平衡编制预算，能够更灵活地应对环境变化，更合理有效地分配资源。

20世纪90年代我国曾进行零基预算试点，但因财政制度与预算编制技术尚不成熟，并未引发制度性变革。2014年《中华人民共和国预算法》修改，2021年《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》明确提出积极运用“零基预算”理念。在党中央、国务院的支持鼓励下，多地结合自身特点进行了积极探索。湖南于2023年在省级层面部署开展零基预算改革，成效显著。我省现将深化零基预算改革列入首批12项重点改革事项，为加快实现省市县和各类资金全覆盖，需推动预算单位工作转型，完善预算标准体系建设，推进预算绩效深度融合，助推湖南高质量发展。

推动预算工作“三性”协同，形成助推高质量发展整体合力

增强各级各部门工作的整体性、联动性、主动性，能解决零基预算改革复杂性带来的诸多问题。传统预算政策分散、财政资金重复且低效，制度引发的工作惯性同样影响着预算实效的发挥。零基预算“以零为基”要求打破基数观念和支出固化格局，让零基思维过程和方法成为问题解决和决策的方式，形成推动高质量发展的整体合力。

以理清预算分配权为抓手硬化责任约束，提升工作整体性。把依托行政权力、政府信用、国有资源资产获取的收入全部纳入预算管理，推进专项资金、部门内部资金、跨部门资金统筹使用。市县牢固树立一盘棋理念，大力整合专项资金，将散落在各部门的财政资金、政府资产集中统一管理。新增项目采用零基预算，存量项目分阶段进行零基预算审核清理，衔接好中长期预算规划，确保财政政策的连续性与稳定性。

以资金整合为纽带推动部门协同，增强工作联动性。打破专项资金归部门所有、由部门支配的传统思路，逐步实现资金池统筹，以“大财政”理念服务经济社会发展大局。加强新质生产力、乡村振兴等领域的跨部门协调配合，消除职能交叉与重复浪费现象。发挥财政部门核心预算机构作用，从全局视角统筹协调预算编制与管理，确保预算政策与政府政策的一致性。

以制度变革为引擎激发思路创新，提升工作主动性。根据零基预算编制上下结合的制度特点，推动各行业主管部门将项目谋划提前，改“争资金”为“比项目”。改“被动接单”为“主动谋划”，加强基层政府工作人员走访调研力度，深入摸底产业链，落实部门协调联系的意见建议。将预算安排与湖南省发展战略、部门职能和重点工作计划相衔接，形成全方位的改革思路。

完善预算标准“三体系”建设，保障高质量发展重点领域需求

预算标准体系建设等技术层面配套改革，在零基预算的有效落实中发挥着基础性、关键性作用。我省在预算支出标准建设方面，已制定部分通用性项目标准、印发《湖南省省本级预算评审管理实施细则（试行）》。零基预算“以事定钱”要求按照项目支出标准、轻重缓急及绩效评估情况科学统筹安排，实现财政管理相机抉择与动态平衡，保障高质量发展重点领域需求。

完善预算支出标准体系，织密支出基准网。合理构建项目分类体系，按照支出经济分类与部门职责任务，分别建立一二级预算支出标准。科学测算具体支出标准，采用综合限额与分项标准相结合、总量控制与分项标准相结合的方式，分别为基本支出与项目支出建立定额标准。建立动态调整机制，结合湖南各地区经济发展水平、财政收入、部门单位事业发展和工作实际需要等情况，动态调整标准，优化方案可行性。

建立预算排序标准体系，明晰排序优先级。细化排序机制，在现有五级优先序基础上设计双层嵌套的排序机制，政策任务按重要性分类、支出项目按绩效目标评价排序。成立专家组，由分管领导和各预算项目单位负责人共同确认分项预算项目类别、遴选评分标准、对同分项目排序等。引入三方论证，增加公众参与、专家意见征询、第三方评估等渠道，提升项目排序透明度。

健全预算绩效标准体系，树立考核新标杆。在我省现有绩效指标库的基础上，推动各地区紧扣行业领域重点工作和核心任务科学设置核心绩效指标体系，进一步细化三级指标，合理确定指标权重。推动绩效指标体系共通共享，结合市县工作实际和特点进行动态调整，提高评价的公正性。

推进预算绩效“三全”融合，实现高质量发展治理能力提升

绩效管理对预算管理的约束性具有结果性导向，能有效提高财政资金配置效率。我省通过印发《湖南省预算支出绩效评价管理办法》等制度办法，开展“绩效管理提升年”等相关活动，推进预算绩效管理，已初步破解绩效预算“两张皮”问题。零基预算“以效促用”的要求与绩效管理对预算执行成效精准量化的要求相契合，推进预算绩效“三全”融合，能有效发挥激励约束作用，实现高质量发展治理能力提升。

构建全方位预算绩效管理格局，将各级政府收支预算、部门单位预算收支、政策和项目，全方位纳入绩效管理。在现有制度框架基础上完善绩效管理办法，涵盖部门整体、政策和项目、下级财政运行情况等，构建预算与绩效管理深度融合的制度框架。建立预算管理一体化信息系统，实现部门、单位、政策和项目预算收支全面纳入预算绩效管理。

建立全过程预算绩效管理链条，将绩效理念和方法深度融入预算编制、执行、监督全过程。强化绩效目标管理，注重指标与实际任务的匹配程度、指标间的逻辑关联性、权重分配、定性与定量均衡等。建立绩效评估机制，对所有预算部门分行业、分领域全覆盖的动态指标库及时更新、动态调整。做好绩效运行监控，明确监控范围、优化监控方式，做到及时反馈。开展绩效评价和结果运用，真正体现预算编制奖优罚劣导向。

完善全覆盖预算绩效管理体系，推动绩效管理在一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算的全覆盖。积极延伸开展涉及财政资金的政府投资基金、主权财富基金、政府和社会资本合作（PPP）、政府采购、政府购买服务、政府债务项目绩效管理。

【作者分别系湖南师范大学马克思主义学院讲师，湖南师范大学马克思主义学院教授、博士生导师。本文为湖南省社科基金青年项目“新质生产力理论的原创性贡献研究”（24YBQ004）阶段性成果】

责编：周泽中

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来源：湖南日报·新湖南客户端