近年来,全省各级行政复议机构紧紧围绕服务我省经济社会发展大局,坚持法治护航与经济社会高质量发展同频共振,通过调解和解、监督纠错等方式,办理了一大批涉及企业合法权益并具有一定典型意义的涉企行政复议案件,充分发挥了行政复议吸纳和化解涉企行政争议的作用,为谱写中国式现代化湖南篇章贡献行政复议力量,现将5个典型案例予以发布。

案例一

某食品公司不服市应急管理局行政处罚申请行政复议案

【关键词】

行政复议变更 评议员 听证 不予行政处罚

【基本案情】

2023年8月21日,被申请人某市应急管理局对申请人某食品公司进行现场检查,发现筛粉车间采用干式除尘系统,未采取爆炸防控措施等问题,并根据其邀请专家出具的《专家现场隐患检查意见表》,认为存在粉尘爆炸重大事故隐患。某市应急管理局对某食品公司下达《责令限期整改指令书》,责令其于2023年9月21日前将上述问题整改完毕,同时,还当场对其下达《现场处理措施决定书》,责令其暂时停止使用筛粉车间的相关设备设施。2023年8月24日,某市应急管理局对某食品公司进行现场检查,发现其未执行监管指令,仍在使用筛粉车间设备,当场制发《查封扣押决定书》,决定查封其筛粉车间的筛粉设备。2023年9月21日,某市应急管理局作出《整改复查意见书》,认定某食品公司已完成整改。2023年11月24日,某市应急管理局作出《行政处罚决定书》,认定某食品公司未及时发现并消除三项重大事故隐患的行为违反了安全生产法的规定,结合某食品公司拒不执行监管部门监管指令的情节,给予从重处罚,责令限期消除重大事故隐患,处以45000元的罚款。某食品公司不服,向市人民政府申请行政复议。

【复议办理】

在案件审理过程中,行政复议机构依法组织公开听证会,听证会邀请省人大代表、市政协常委以及市委政法委、人民法院、人民检察院、工商联、优化营商中心工作人员担任评议员并发表意见,邀请市营商环境体验官、市直主要执法单位部门负责人等参加旁听。听证会后,行政复议机构组织评议员及被申请人到某食品公司现场查看整改情况。评议员经实地查看整改情况及有关资料,集中评议认为申请人系初次违法,并积极配合整改,案涉三项重大隐患问题已整改到位,可以免予处罚或减轻处罚。

行政复议机关认为,案涉《行政处罚决定书》认定申请人存在“未采取技术、管理措施及时发现并消除三项重大事故隐患”的部分违法行为事实不清、证据不足、程序违法、处罚内容不适当,且只考虑了申请人未依法执行安全监管指令的情节,对申请人是否属于初次违法、是否存在违法的主观过错、是否属于危害后果轻微、是否及时整改等情况未予综合考量,从重处罚明显失当。申请人已完成案涉三项重大事故隐患的限期整改任务,但处罚决定书未认定该事实,仍责令申请人限期消除重大事故隐患,明显不当。因此,行政复议机关依法将原行政行为变更为不予行政处罚。

【典型意义】

新修订的行政复议法将变更决定置于法条中决定类型的首位,旨在强化变更决定在整个复议决定体系中优先适用的地位,这就意味着只要满足变更决定适用条件,行政复议机关就应当直接作出变更决定。《中华人民共和国行政处罚法》第五条对过罚相当原则作出了明确要求;《国务院关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》提出行政机关要按照处罚法定、公正公开、过罚相当、处罚与教育相结合的要求,依法行使权力、履行职责、承担责任。具体到本案中,行政复议机关通过公开听证、实地核查等方式,对全案事实证据、违法情节轻重、主观过错大小、危害后果、隐患整改情况、企业历来安全状况等进行综合考量,并创新性采取“评议员”评议形式,对案件情况进行全面核查审理,适用行政处罚法规定的过罚相当、处罚与教育相结合的原则,在查清事实和证据前提下,依法将原行政处罚变更为不予行政处罚,提高了化解行政争议的质效,有效防止程序空转,让行政执法有力度有深度有温度,有力维护了企业合法权益和市场公平秩序。

案例一专家点评

行政复议温情有高度增强企业法治获得感和认同感

——某食品公司不服市应急管理局行政处罚申请行政复议案

韩敬

长沙学院法学院副院长、教授

2023年修订的《中华人民共和国行政复议法》在其立法顶层设计中将行政复议锚定为化解行政争议的主渠道。根据司法部统计数据,2024年全国新收行政复议案件同比增长94.7%,其中,有90.3%的案件在经过行政复议后未再进入行政诉讼或信访程序,真正做到了案结事了,监督了行政机关依法行使职权,切实维护了人民群众的合法权益,增强了行政相对人的法治获得感和认同感。

为最大限度化解行政纠纷,新修订的行政复议法在制度设计方面将“变更行政行为”设定为行政复议决定的首要措施。根据行政复议法第六十三条第一款规定,原行政行为内容不适当、未正确适用依据或者“事实不清、证据不足,经行政复议机关查清事实和证据”的,都可以直接作出变更行政行为的行政复议决定。

2021年修订的《中华人民共和国行政处罚法》第五条第二款明确规定,设定和实施行政处罚必须以事实为依据,与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。第三十三条第一款规定,违法行为轻微并及时改正,没有造成危害后果的,不予行政处罚。行政复议机关在对被申请人作出的行政行为进行审查时,需要围绕案件认定的事实、行政执法程序以及法律适用、行政裁量等进行全面审查。行政复议机关的审查重点,可以为行政机关提高行政执法质量、提升执法水平提供重要参考。

在本案审理过程中,行政复议机构依法组织公开听证会,邀请了省人大代表、市政协常委等人员担任评议员并发表意见,邀请市营商环境体验官、市直主要执法单位部门负责人等参加旁听,组织现场查看整改情况并集中评议,在对案件情况进行全面核查审理情况下,适用行政处罚法规定的过罚相当、处罚与教育相结合原则,在查清事实和证据前提下,依法将原行政处罚变更为不予行政处罚,提高化解行政争议的质效,有利于行政复议机关监督和保障行政机关依法行使职权。该案既实事求是评判行政处罚案件事实证据、裁量标准和企业合法合理诉求,又有效促进企业安全意识提升、消除安全风险,为打造优化法治化营商环境作出了榜样。

案例二

某置业发展公司不服县人民政府征缴土地闲置费申请行政复议案

【关键词】

撤回行政复议 申请自行纠错 土地闲置 救济权利告知错误

【基本案情】

2020年3月9日,申请人某置业发展公司与某县自然资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》,申请人以出让方式取得位于某县一宗国有建设用地使用权,出让价款人民币7590万元,宗地用途为商业用地。2022年3月28日,申请人与某县自然资源局签订补充协议,约定该宗地延期至2022年5月1日前开工,2025年4月30日前竣工。2023年5月,某县自然资源局认为该宗地涉嫌构成闲置土地,开展调查,并经调查核实后向被申请人某县人民政府请求拟对申请人征缴土地闲置费。因新冠疫情影响、申请人集团公司重组等多方面原因,该宗地于2023年12月动工开发。2024年3月13日,经某县人民政府批准,某县自然资源局作出《征缴土地闲置费决定书》,决定对申请人征缴土地闲置费1518万元,并告知如对决定不服可以向某县人民政府申请行政复议或向人民法院起诉。后申请人以某县自然资源局为被申请人向某县人民政府提出行政复议申请。某县人民政府经审理后以被申请人不适格,应以批准机关作为行政复议被申请人为由,驳回了行政复议申请。后申请人以某县人民政府为被申请人向某市人民政府申请行政复议。

【复议办理】

市人民政府依法受理后进行调查,听取各方当事人意见,并予以沟通协调。2024年11月13日,某县自然资源局经被申请人批准后作出《撤销征缴土地闲置费决定书》,决定撤销案涉《征缴土地闲置费决定书》。后申请人撤回行政复议申请,该起行政争议得到实质性化解。

某县自然资源局作出的案涉《征缴土地闲置费决定书》载明报某县人民政府批准后作出征缴决定,但告知对本决定不服的向某县人民政府申请复议,属救济权利告知错误。另外,最高人民法院、自然资源部于2024年2月7日发布的《关于加强闲置土地司法查封和处置工作衔接的意见》载明:“在处置过程中企业依法依规动工开发的,闲置土地处置程序终止,不再收取闲置费或者无偿收回土地使用权。”根据上述规定,此案符合终止闲置土地处置程序条件。考虑到企业经营不易,且《征缴土地闲置费决定书》存在救济权利告知错误,为实质性化解争议,在行政复议机构积极协调下,被申请人主动撤销《征缴土地闲置费决定书》。

【典型意义】

“法治是最好的营商环境”,征缴土地闲置费是政府加强土地宏观调控的法定手段,有利于规范土地市场行为,促进节约用地,但执法是手段而非目的,在闲置土地的处置过程中,应结合实际情况,考虑企业的实际困难及土地的实时状态,结合现行规定,予以灵活处置。同时,督促行政机关对自己的违法和不当行为进行纠正,是行政复议机关监督依法行政和实质性化解行政争议的重要举措。本案中,行政复议机关发挥行政复议层级监督优势,将督促被申请人依法履职与考虑企业实际困难和土地使用状态相结合,从而督促行政机关改进执法、自行纠错,切实维护了企业的合法权益,达到了案结事了的目的,实现了政治效果、法律效果、社会效果的有机统一。

案例二专家点评

优化营商环境规范土地市场助推争议化解

——某置业发展公司不服县人民政府征缴土地闲置费申请行政复议案

倪洪涛

湖南师范大学法学院教授、博士生导师

习近平总书记历来高度重视土地管理工作,多次作出重要论述和重大部署,曾深刻指出,要“提高土地要素配置精准性和利用效率”。《中华人民共和国土地管理法》在立法目的中明确要求,加强土地管理,维护土地的社会主义公有制,保护、开发土地资源,合理利用土地,切实保护耕地,促进社会经济的可持续发展。处置闲置土地,有利于规范土地市场行为,确保土地市场的公平竞争和健康发展,促进节约集约用地。在我国,国有建设用地使用权被定性为用益物权,暗含了土地所有权人对使用权较强的管束能力,以及土地出让合同的较强行政属性,不过,在闲置土地原因认定和处置利用的行政执法程序中,部分政府及其部门只重视土地管理目标的实现,未真正落实广义上的比例原则。作出征缴土地闲置费甚至无偿收回土地的决定,特别是无偿收回闲置土地,对土地使用权人而言,近乎达到了“管制性征收”的严重程度,行政执法主体应当慎之又慎。

行政执法既要确保行政目的的正当性,又要求行政目的和执法手段之间的匹配性,以便发挥行政执法惩治违法和最小损害的双重功效。本案中,经过行政复议机关的释明,被申请人发现了其执法中的违法和不合理之处,主动撤销了案涉《征缴土地闲置费决定书》。同时,申请人也深刻认识到了土地闲置的社会危害,积极推动案涉宗地的开发建设及其进度,本案复议机关通过法解释技术实质性化解了争议,贯彻了行政法的基本原则,高度契合了我国优化营商环境的法治要求,案件处理取得了良好的法治效果。

案例三

某运输公司不服市工伤保险服务中心不予支付工伤保险待遇申请行政复议案

【关键词】

行政复议责令履行 工伤保险 信赖保护原则 退休返聘

【基本案情】

申请人某运输公司的员工李某(男,年满60周岁,为本案第三人)工作时间不慎受伤向某市人力资源与社会保障局提出工伤认定申请。该局认定李某为工伤,并出具认定工伤决定书。申请人遂向被申请人某工伤保险服务中心申请赔付李某的工伤保险待遇,被申请人依据《人力资源社会保障部关于执行<工伤保险条例>若干问题的意见(二)》(以下简称《若干问题的意见》)第二条第一款的规定,作出了不予支付工伤保险待遇的决定。申请人不服,向市人民政府申请行政复议。

【复议办理】

行政复议机构审理查明,申请人的员工李某受伤时已年满60周岁,尚未享受退休待遇,但受伤当年申请人一直为李某正常缴纳工伤保险费。故本案争议的焦点在于用人单位为劳动者参加了工伤保险,并按时足额缴纳了工伤保险费,劳动者超过法定退休年龄且未享受退休待遇的,工伤保险经办机构是否应当支付劳动者的工伤保险待遇。首先,《工伤保险条例》立法目的旨在保障因工作遭受事故伤害或者患职业病的职工获得医疗救治和经济补偿,促进工伤预防和职业康复,分散用人单位的工伤风险。其次,为保障已达法定退休年龄并依法享受养老保险待遇或领取退休金的人员继续务工的权益,人社部2016年印发了《若干问题的意见》。《若干问题的意见》第二条第二款规定:“用人单位招用已经达到、超过法定退休年龄或已经领取城镇职工基本养老保险待遇的人员,在用工期间因工作原因受到事故伤害或患职业病的,如招用单位已按项目参保等方式为其缴纳工伤保险费的,应适用《工伤保险条例》”。该条款中针对“招用单位缴纳工伤保险费的,应适用《工伤保险条例》”的表述对缴纳工伤保险费用的参保单位给予了正面的支持和认可。因此,复议机关责令被申请人依法按规定支付某运输公司员工李某的工伤保险待遇。

【典型意义】

在工伤认定及待遇赔付案件中,职工一方因工伤事故造成伤残或死亡,其个人和家庭的生活必定受到影响,赔付不到位可能引发社会矛盾;企业一方因支付受伤员工的高额工伤费用也会背负较大财务负担,甚至会影响到企业正常生产经营乃至生存。‌本案中,被申请人未考虑实际情况,即以用人单位招用已经达到、超过法定退休年龄的人员为由,据此作出不予支付工伤保险待遇的决定属于对法条理解不够透彻,法律适用方面存在不当。再者,信赖保护原则是行政机关依法行政应当遵循的重要原则,申请人为保障职工权益,降低企业经营风险,依法为公司员工缴纳了工伤保险费用,而工伤保险经办机构在李某已达法定退休年龄后的7个月期间仍正常接收其工伤保险费用,进而引发了后继的法律状态,申请人与第三人善意信赖了这一法律状态,并基于此状态对自己的生产和工作作了相应安排,因而产生的正当权益应受到被申请人的承认和法律的保护。复议机关查清案件事实后,依法责令被申请人支付李某的工伤保险待遇,切实减轻公司的经济负担,保障了受伤员工的合法权益,为企业健康发展营造了良好法治环境,有利于维护政府公信力。

案例三专家点评

行政复议机构查清事实厘清法律规范依法保障企业和劳动者的合法权益

——某运输公司不服市工伤保险服务中心不予支付工伤保险待遇申请行政复议案

李云霖

湘潭大学法学院教授、博士生导师

随着我国人口老龄化进程加快,超龄劳动者在劳动力市场中的比例逐渐增加,特别是在运输物流、建筑施工、物业保安等行业,因此依法保障超龄劳动者的合法权益具有重要意义。新修订的行政复议法要求行政复议机关进一步加大对违法或不当行政行为的纠错力度,强化对行政执法的监督,做到案结事了,这有助于推进依法行政、建设法治政府,保障各类主体合法权益。本案中,行政复议机关依法履行职责,全面客观查明案件事实,从立法目的的体系解释、规范条文的文义诠释与诚实守信的原则阐释等方面准确适用法律法规依据,责令被申请人依法按规定支付某运输公司员工李某的工伤保险待遇,有力保障了企业的合法权益和超龄劳动者的合法权益,是行政复议实质性化解争议、加快推进主渠道建设的生动例证,具有典型意义与推广价值。

一、行政复议机关积极履职,查清事实厘清法律规范

查清事实是法律适用的前提。本案中,复议机关积极运用复议中的调查等程序,对案件事实及其具体情景详尽调查,确定了本案事实:一是劳动者李某虽然已超过法定退休年龄但仍未享受退休待遇,仍在用人单位工作;二是运输公司作为用人单位,依法为员工李某缴纳了工伤保险费,履行了法定义务。同时,复议机关在《中华人民共和国社会保险法》立法目的的指引下,深入分析《工伤保险条例》《关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见(二)》《湖南省工伤保险经办规程》《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》等相关行政法规和规范性文件的适用情境与界限,厘清了劳动者权益、企业利益与工伤保险基金安全之间的平衡关系,体现了复议机关对法治精神的深刻理解。

二、行政复议机关依法纠错,切实保障超龄劳动者权益

本案中,复议机关认为被申请人以用人单位招用已经达到、超过法定退休年龄的人员为由作出不予支付工伤保险待遇的决定属于法律适用错误;在充分考虑超龄劳动者李某未享受退休待遇以及用人单位为其缴纳了工伤保险费情况的基础上,坚持“有错必纠”,认定被申请人应当支付李某的工伤保险待遇,这一复议决定保障了超龄劳动者的合法权益,也体现了复议机关依法履职中对公平正义的不懈追求。

三、推动践行信赖保护原则,塑造诚信政府形象

诚实信用原则是行政法的基本原则之一,要求行政机关在行使职权过程中应当遵循诚实守信的要求,保护公民、法人和其他组织的合法权益。当行政机关违反诚信原则导致相对人信赖利益受损时,信赖保护原则应当通过有关机制实现权益救济,强化诚信原则的法律效力。本案中,运输公司依法为员工李某缴纳了工伤保险费,工伤保险经办机构在李某已达法定退休年龄后仍正常接收其工伤保险费用,进而引发了后继的法律状态。申请人与第三人善意信赖了这一法律状态,并基于此状态对自己的生产和工作作了相应安排,因此而产生的这种正当权益应当受到被申请人的承认和法律的保护。这一决定切实减轻了公司的经济负担,保障了受伤员工的合法权益,为企业健康发展营造了良好法治环境,有利于政府公信力的维护。

案例四

某农场不服县农业农村局未按约定履行行政协议申请行政复议案

【关键词】

行政协议 诚实信用原则 调解和解

【基本案情】

2021年,第三人某县畜牧水产事务中心与某县财政局联合制发《2021年肉牛肉羊增量提质行动项目实施方案》。据此,申请人某农场与某县畜牧水产事务中心签订《协议书》。后因项目实施前摸底时不愿参加项目的养殖户大量加入项目、部分养殖户未按摸底要求执行等原因,导致某县畜牧水产事务中心无法按原方案补贴到位。某县畜牧水产事务中心经请示上级部门同意,将项目部分内容进行变更,其中基础母牛补贴标准由1000元/头变更为800元/头,饲草料设备由全额补贴变更为不超过投资额的50%。项目实施完毕后,被申请人某县农业农村局及第三人某县畜牧水产事务中心根据最终方案补贴到位。申请人于2024年5月31日提起行政复议,主张其不知道方案变更,要求按原方案进行补贴并赔偿。

【复议办理】

行政复议机构在案件审理过程中综合考虑了以下三个方面的问题。一是申请人提出行政复议申请,距离项目实施方案修改已近2年之久,有超过行政复议申请期限的可能,但如认定申请人超过期限提起行政复议,从而作出驳回决定,不利于实质解纷。二是项目实施方案的修改虽经请示并经审批通过,但协议具有相对性,在协议的主要内容或依据修改时,应及时告知协议相对方,并征得协议相对方同意,县农业农村局及县畜牧水产事务中心不能提交相关证据证明其告知申请人或经得申请人同意,应承担举证不能法律后果。三是如复议机关作出责令被申请人履行的决定,可能会导致大量已与被申请人、第三人达成一致的其他养殖户再发纠纷。

综合考虑上述情况,行政复议机构组织各方当事人进行了分别及综合的会商洽谈,提出可行的解决思路和和解方案供各方当事人选择和参考,最终促成各方达成和解,申请人自愿撤回行政复议申请。

【典型意义】

《中共中央国务院关于促进民营经济发展壮大的意见》要求:“加强政府诚信履约机制建设,着力解决朝令夕改、新官不理旧账、损害市场公平交易、危害企业利益等政务失信行为,促进营商环境优化,增强民营企业投资信心,推动民营经济发展壮大”。新修订的行政复议法明确将行政协议纳入行政复议的受案范围,行政协议兼具行政行为的行政性与民事合同的协议性,诚实信用原则不仅是合同法中的帝王条款,也是行政协议各方当事人应当遵守的基本行为准则。本案中,某县畜牧水产事务中心经请示上级部门同意,将项目部分内容进行变更的行为明显违背了诚实信用原则。而行政复议机关在案件办理过程中,打破机械办案思维,未简单的一纠了之,而是充分考虑到“三个效果”的有机统一,积极回应申请人的实际利益诉求,采取“背靠背”“面对面”方式通过调解和解手段从源头解决行政争议,以“小调解”撬动“大治理”,避免引发更多争议矛盾,取得了“案结事了、定分止争”的效果。

案例四专家点评

积极回应真实诉求实质化解行政协议纠纷

——某农场不服县农业农村局未按约定履行行政协议申请行政复议案

周刚志

湖南师范大学法学院教授博士生导师

习近平总书记指出:“法治建设既要抓末端、治已病,更要抓前端、治未病。”新修订的《中华人民共和国行政复议法》以习近平法治思想为指导,坚持以人民为中心的发展理念,新增第五条明确规定,行政复议机关办理行政复议案件,可以进行调解。为贯彻落实新修订的行政复议法,拓宽行政复议调解范围,充分发挥调解在矛盾纠纷预防化解中的基础性作用,司法部《关于进一步加强行政复议调解工作推动行政争议实质性化解的指导意见》明确指出,要“推动行政争议化解在基层、化解在初始阶段、化解在行政程序中,切实维护人民群众的合法权益”。本案中,行政复议机构综合考虑畜牧水产事务中心与养殖户等各方利益诉求,组织各方第三人进行会商洽谈,提出了切实可行的和解方案,最终促成各方达成和解。本案的终结不仅体现了行政复议调解工作机制在化解行政纠纷中的强大力量,也充分体现了行政复议在化解行政纠纷中的“主渠道作用”。

行政复议机关在案件办理过程中,打破“机械法治”“形式法治”的思维定势,在充分考量法律效果、社会效果的同时,积极回应申请人的实际利益诉求,通过调解和解手段实现了行政争议的实质性化解,解决了矛盾纠纷的本源问题,真正实现了“案结事了”的理想效果,深刻展示了习近平法治思想的实践伟力。

案例五

某公司不服市综合行政执法局行政处罚申请行政复议案

【关键词】

行政复议撤销 市场监管 首次违法 合理行政原则

【基本案情】

2023年4月13日,被申请人某市综合行政执法局根据群众举报线索对申请人某公司经营场所进行综合执法核查,发现在其经营的食堂(厨房)操作台面上有一瓶拆封使用一半的“海天蚝油”,净含量6公斤,已于2023年3月15日过保质期,操作台上未标注为过期食品区域,并与其他正在使用的食品调味料同一区域存放。据此,某市综合行政执法局对某公司作出行政处罚决定:“一、对申请人未履行进货查验制度处警告;二、没收已扣押的食品原料“海天蚝油”一瓶(已开封使用的)并处罚款19500元整”。某公司不服,向市人民政府申请行政复议。

【复议办理】

行政复议机构立案受理后,立即组织双方多次调解,因双方对处罚数额分歧较大未能促使双方达成调解协议。行政复议机关认为,申请人某公司未能提供购货发票和台账以及使用超过保质期“海天蚝油”的行为违反了《中华人民共和国食品安全法》相关规定,被申请人对申请人未履行进货查验制度处警告、没收申请人超期食品原料“海天蚝油”一瓶,认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序正当,处罚合理。但申请人使用超过保质期的食品原料,属首次违法,涉案产品单一、金额小、过期时间较短,没有造成危害后果。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条、《湖南省市场监督管理领域轻微违法行为不予处罚、减轻处罚规定》第十六条第一款第二项之规定,被申请人对申请人作出罚款19500元属适用依据错误,且明显不当,应予纠正。据此,行政复议机关决定:一、维持被申请人作出的《行政处罚决定书》中第一项对申请人未履行进货查验制度处警告和第二项没收已扣押的食品原料“海天蚝油”一瓶;二、撤销被申请人作出的《行政处罚决定书》中第二项罚款19500元。

【典型意义】

行政复议既要审查行政行为的合法性,也要审查行政行为的适当性,行政处罚应当遵循合理行政原则,即处罚的轻重应与违法行为的性质、情节及社会危害程度相适应,避免畸轻畸重,确保处罚的公正性和合理性。本案中,行政复议机关在查清事实基础上,维持了对未履行进货查验制度处警告和没收超过保质期食品原料的处罚决定,并综合考虑申请人使用超过保质期的食品原料,属首次违法,涉案产品单一、金额小、过期时间较短,没有造成危害后果等因素,对案涉处罚决定的罚款数额依法作出撤销决定,发挥了行政复议监督依法行政效能,维护了企业合法权益,保障了食品安全的法律底线,助力优化法治化营商环境。

案例五专家点评

精准裁量化解行政争议过罚相当保障企业权益

——某公司不服市综合行政执法局行政处罚申请行政复议案

黄先雄

中南大学法学院教授、博士生导师

新修订的《中华人民共和国行政复议法》以“实质性化解行政争议”为核心目标,强调通过行政复议调解的柔性手段争取实现“案结事了”,同时强化对行政行为的合法性、合理性双重审查,体现“监督权力、救济权利、化解争议”的三重功能。本案中,行政复议机关优先引导当事人通过调解方式化解纠纷,并对行政行为的合法性和适当性作出实质性判断,对不恰当的行政决定予以纠正,保障相对人的合法权益。

一、行政复议优先适用调解,力争实现争议实质化解

新修订的行政复议法第五条规定,行政复议机关办理行政复议案件,可以进行调解。将调解确立为化解行政争议的重要机制,要求复议机关在案件办理中贯穿调解理念。行政复议机关以自身的公信力和权威性为背书,促使申请人和被申请人在合法、自愿、平等的基础上就行政争议进行协商,从而有助于双方当事人找到彼此都能接受的最优解。本案中,行政复议机构积极履行调解职责,针对申请人某公司使用过期食品原料的违法行为,多次组织双方协商,虽因罚款金额分歧过大最后未能达成协议,但通过释法说理,引导双方理性表达诉求,彰显了“争议化解前移”的立法导向,充分体现了调解过程对当事人权益的平等保护。

二、贯彻“过罚相当”原则,撤销不当行政处罚决定

《中华人民共和国行政处罚法》第五条第二款规定,设定和实施行政处罚必须以事实为依据,与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。行政复议既要审查行政行为的合法性,也要审查行政行为的适当性,即行政机关应当精准把握违法行为的性质、情节及社会危害程度,确保处罚的公正性和合理性。本案中,申请人系首次违法,涉案货值极低(75元)且过期时间短(1个月),而且未造成实际危害,符合“首次违法”“轻微违法”标准。复议机关在全面审查案件事实的基础上,精准识别申请人“首次违法、涉案金额小、未造成实际危害”等情节,依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条第一款规定,并参照《湖南省市场监督管理领域轻微违法行为不予处罚、减轻处罚规定》第十六条第一款第二项之规定,认定被申请人对申请人使用过期食品添加剂的行为给予“罚款19500元”的决定明显违背过罚相当原则,因此予以撤销;但保留了对其未履行进货查验制度的行为给予“警告”的处罚决定,此举一定程度上既保障了食品安全的法律底线,同时又避免了对企业的过度惩戒。

三、准确适用有关行政处罚的法律规范,有效防止“小过重罚”

近年来,“小过重罚”案件频繁引发舆论关注。这类案件的共同点在于案涉相对人的行为“违法情节轻微且后果轻微或无危害后果”和处理结果的“重罚”之间形成强烈对比。这种现象的形成原因之一在于,执法人员不知道或不敢以行政处罚法中的基本原则和关于“从轻、减轻或不予处罚”的一般性规定为处罚依据。其反映出的深层问题就是:行政处罚法与各领域法中行政处罚规范之间的关系是什么?是一般法与特别法的关系,或是基础性与非基础性法律的关系?还是总则性规范与分则性规范的关系?对上述问题的回答直接决定了行政处罚法与各领域法中行政处罚规范在适用时的选择与顺序上的先后,并关系到行政处罚决定是否合理公正。

我们认为,行政处罚法与各领域法中行政处罚规范的关系应定位为总则性规范与分则性规范的关系。实践中,行政执法机关应当首先适用各领域法中行政处罚规范与裁量基准等分则性规范,同时将行政处罚法作为总则性规范体系,以其基本原则与一般性规定为指引、补位和调整工具,尽可能作出公正合理的决定。本案行政复议机关发现适用食品安全法的相关条文造成行政处罚决定明显违背过罚相当原则的情况下,直接根据总则性的行政处罚法第三十三条第一款的规定,撤销行政机关对相对人使用过期食品添加剂的“首次违法”“轻微违法且无危害后果”行为的高额罚款决定,矫正了适用领域法行政处罚规范所造成的“小过重罚”现象,很好地处理了行政处罚法与各领域法中行政处罚规范的关系。

责编：曹晓林

一审：曹晓林

二审：喻志科

三审：周韬

来源：湖南省司法厅